microbik.ru
1 2


ГУ «ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО НАРОДОВЛАСТИЯ


БЕЛГОРОД, 2009

ББК 67.400.7

Т 35


Печатается по решению редакционно-издательского совета
ГУ «Институт региональной политики и законодательства»


Рецензент:

доктор юридических наук, профессор Мархгейм М.В.


Составитель:

Нифанов А.Н. – нач. отдела регионального законодательства ГУ «Институт региональной политики и законодательства», кандидат юридических наук, доцент.

Т 35 Территориальное общественное самоуправление в системе муниципального народовластия / [сост. А. Н. Нифанов] ; ГУ «Институт региональной политики и законодательства». – Белгород : ИРПиЗ, 2009. – 39 с.
Методическое пособие рассматривает институт территориального общественного самоуправления (ТОС), очередным импульсом для развития которого послужил ФЗ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Находясь на стадии организации и становления, в настоящее время для тосов важно четко определить их материальные, финансовые, организационные, управленческие права и обязанности. Помочь в этом призвано данное методическое пособие, которое рассматривает правовые основы организации ТОСов, обобщает опыт их становления и организации на территории области, выявляет проблемы, с которыми приходится сталкиваться практическим работникам.

Настоящее пособие предназначено для практических работников, занятых в системе местного самоуправления.
ББК 67.400.7
© Нифанов А.Н., 2009

© ГУ «Институт региональной политики и законодательства», 2009


ОГЛАВЛЕНИЕ




ВВЕДЕНИЕ

4

1.

Формы осуществления гражданами
местного самоуправления


6

2.

Правовая природа территориального
общественного самоуправления


7

3.

Нормативные основы функционирования
территориального общественного самоуправления
в Российской Федерации


10

4.

Развитие территориального общественного
самоуправления на территории Белгородской области


27




ЗАКЛЮЧЕНИЕ

35

ВВЕДЕНИЕ

Активная гражданская позиция жителей, их энтузиазм, безусловно, способствуют улучшению ситуации в муниципальных образованиях. Но существует ряд моментов, которые препятствуют активному участию населения в решении вопросов местного значения.

Первый – недостаточно высокий уровень доверия населения к возможности оказывать влияние на принимаемые местной властью решения. Второй прямо противоположен первому – сами работники местных управленческих структур в своем большинстве полагают, что процесс становления и развития местного самоуправления от активности населения зависит мало, и этот фактор ставят на последнее место по своей значимости.

В современной системе местного самоуправления значительное место занимают различные формы территориального общественного самоуправления (ТОС), которые призваны внести серьезный вклад в осуществление хозяйственных, социально-культурных задач, способствовать развитию творческий инициативы и активности населения, удовлетворению его повседневных нужд и запросов. Именно через различные формы территориального общественного самоуправления возможно получение глубокой и достоверной информации о действительных интересах и мнениях граждан, различных социальных слоев и групп.

Повышение гражданской активности должно стать стратегическим направлением развития местного самоуправления. Каждая территория должна взрастить дееспособное местное сообщество. Сделать это можно только при целенаправленной стимулирующей региональной политике.

Важным показателем этого выступает разработка и осуществление Программы по развитию территориального общественного самоуправления на территории Белгородской области1, в рамках которой, в частности, необходимо сформировать и развивать институты гражданского общества, повышать их роль в самоорганизации и самодеятельности жителей. Создание условий для развития территориального общественного самоуправления в регионе – один из механизмов в решении задач поставленных также в региональной Программе улучшения качества жизни населения в Белгородской области2.

На сегодняшний момент на территории Белгородский области во многих муниципальных образованиях ТОСы находятся только в стадии организации и становления. В некоторых муниципальных образованиях ещё не приняты соответствующие нормативные правовые акты по вопросам организации территориального общественного самоуправления, установлению границ ТОСов, практически все муниципальные образования нуждаются в методических рекомендациях, посвящённых территориальному общественному самоуправлению.

В этой связи весьма важно четко определиться с их материальными, финансовыми, организационными и управленческими правами и обязанностями. Помочь в этом призвано данное методическое пособие, которое рассматривает правовые основы организации ТОСов, обобщает опыт их становления и организации на территории области, выявляет проблемы, с которыми приходится сталкиваться практическим работникам. Цель данного методического пособия – разъяснить некоторые вопросы в отношении ТОС для того, чтобы большинство созданных органов территориального общественного самоуправления могло в полной мере воспользоваться правами, предоставленными им законом.

1. ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГРАЖДАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Участие жителей в осуществлении местного самоуправления возможно в двух вариативных группах – осуществление местного самоуправления непосредственно жителями и участие жителей в осуществлении местного самоуправления.

Отличие в формулировках «осуществление местного самоуправления» и «участие в осуществлении местного самоуправления» состоит в том, что в первом случае речь идет о действиях, осуществляемых от имени всего населения муниципального образования, реализуемых через принятие актов, обязательных к исполнению на всей территории муниципального образования, и исполнении, а также обеспечении исполнения данных актов. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью.

Когда речь идет об участии населения в осуществлении местного самоуправления, подразумеваются допустимые, но не обязательные действия жителей муниципальных образований (как индивидуальные, так и коллективные), связанные с решением вопросов местного значения, совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность. Пределы указанных действий определяются федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. При этом формой определения данных пределов могут быть как прямые предписания, так и сложные конструкции.

К формам осуществления местного самоуправления непосредственно жителями относятся: местный референдум, муниципальные выборы, сход жителей муниципального образования, отзыв выборных лиц местного самоуправления, голосование жителей по выявлению мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, иные формы инициативного участия жителей в осуществлении местного самоуправления.

2. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


В правовой доктрине существуют различные подходы к определению правовой природы территориального общественного самоуправления (ТОС)1. Отметим, что политическая и правовая природа общественного территориального самоуправления разнородна, что определяет степень включенности последнего в процесс управления, а также методы и средства, используемые при его реализации на практике.

При этом существует мнение, что ТОС не обладает свойствами публичной власти и является своеобразным продолжением местного самоуправления, находясь у него в подчинении. Подтверждает и конкретизирует указанное мнение, закрепленное в ст. 27 ФЗ № 131-ФЗ определение ТОС: «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения». Следует отметить, что ФЗ № 131-ФЗ фактически повторил ранее сформулированную в ФЗ № 154 дефиницию ТОС, но при этом значительно упрочил его правовой статус и, в частности, конкретизировал пределы территории общественного самоуправления.

В различные периоды истории становления местного самоуправления в российском государстве высказывалось множество мнений относительно деятельности общественного самоуправлении. При этом чаще всего давалась негативная оценка их функционирования. Например, Б.А. Страшун еще на рубеже смены государственного строя в нашей стране, характеризуя работу уличных, домовых комитетов в городах и поселках, сельских сходов в сельской местности, отмечал: «Эти органы общественной самодеятельности, насчитывающие значительное число членов, охватывают главным образом пенсионеров, избираются на практике незначительным числом жителей и сколько-нибудь заметного влияния на общественную жизнь обычно не оказывают»1. Соглашаясь с мнением, отметим, что, несмотря на признаваемый отрицательный характер деятельности указанных им органов, накопленный опыт сослужил хорошую службу в процессе разработки норм об основах правового статуса и функционирования аналогичных, по сути, органов в современной российской системе местного самоуправления.

В советский период место и роль органов территориального общественного самоуправления в политической системе страны регулировались нормами законодательства, а, например, такие формы, как собрания и сходы граждан по месту жительства, реализовывались на основе организационных обычаев и традиций. В целом полномочия органов общественного самоуправления были почти исключительно совещательные, вспомогательные, в небольшой мере инициативные и контрольные. Совещательный характер полномочий органов общественной самодеятельности по месту жительства был закреплен в соответствующих актах. Так, в Положении об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР в разделе о порядке работы этих органов было записано: решения общественного комитета носят рекомендательный характер2.

В современных условиях становления и развития системы местного самоуправления правовой статус этих органов существенно изменился. В рамках современной системы местного самоуправления предпринята достаточно успешная попытка исправления недостатков законотворческой деятельности прошлых лет и совершенствования опыта работы органов общественной самодеятельности населения по месту жительства. Однако проблемными в данной сфере остаются вопросы о месте органов территориального общественного самоуправления граждан в системе местного самоуправления, характере их взаимоотношений с органами местной власти и управления, а также создания правовой базы их эффективной работы и закрепления соответствующих гарантий их деятельности.

В связи с этим отдельными авторам (Лермонтов Ю.М.), представляется целесообразным урегулировать указанные отношения на федеральном уровне, т.е. путем принятия соответствующего федерального закона о ТОС, в котором найдут отражение положения об основах правового статуса органов территориального общественного самоуправления, их деятельности, гарантиях территориального общественного самоуправления, в частности при возникновении споров (разногласий) между органами ТОС и органами государственной власти и местного самоуправления1.

Немаловажной проблемой можно признать мнение о том, что правовое закрепление компетенции, порядка образования и гарантий деятельности ТОС приведет к изменению статуса его органов: из способа осуществления народовластия ТОС переродится в элемент управленческого аппарата. Еще раньше М.А. Краснов отмечал: «Что же касается правового регулирования «общественной ветви» самоуправленческого движения, то оно должно сводиться не к закреплению структуры и компетенции общественных органов, а к созданию условий их свободного создания, развития и даже, если хотите, отмирания. Здесь как раз необходим принцип «разрешено все, что не запрещено законом», поскольку речь идет о проявлении гражданской инициативы. Покусившись же на внутреннюю жизнь самодеятельных формирований, государство (в лице ли республиканского законодателя или местного Совета) в зародыше убьет самоуправленческие клетки, которые при правильном уходе за ними могли бы в будущем составить ткань реального самоуправления и уж, во всяком случае, стать очагами формирования психологии свободы и самостоятельности» 1.

Представленная точка зрения является обоснованной, так как даже на современном этапе развития системы местного самоуправления отношения между ТОС и исполнительными органами местной власти настолько неустойчивы, что вероятность негативного изменения сущности территориального общественного самоуправления достаточно велика. В итоге возникает дилемма: конкретизировать перечень полномочий ТОС, его структуру и закреплять их законодательно или снизить статус органов ТОС до уровня самодеятельных, исключив возможность их значительного влияния на решение важнейших социально-экономических вопросов местного значения. При разрешении данного «конфликта мнений» следует учитывать главное – цель функционирования территориального общественного самоуправления, состоящую в создании наиболее благоприятных условий для жизни населения на определенной территории, будь то микрорайон, жилищный комплекс, улица, дом или лестничная площадка. Корреспондирующая указанной цели задача едина – создать все условия для максимально комфортабельной жизни населения соответствующей территории.

3. НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Правовую основу территориального общественного самоуправления в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция1 Российской Федерации (ст. 130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);

2) Федеральный закон от 06 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (ст. 27), далее ФЗ № 131-ФЗ;

3) Федеральный закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ (ред. от 17 июля 2009) «О некоммерческих организациях»3;

4) местные нормативные акты: уставы муниципальных образований, акты представительных органов местного самоуправления (например, решение Совета депутатов города Белгорода от 25 декабря 2007г. № 603 «Об утверждении городской целевой программы «Развитие общественного самоуправления в городе Белгороде на 2008-2011 гг.».

Согласно федеральному закону № 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление – это форма самоорганизации граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Исходя из дефиниции ТОС, можно сделать вывод об основных принципах осуществления территориального общественного самоуправления: принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов ТОС. Принцип самостоятельности предполагает, во-первых, самостоятельное определение жителями системы и структуры органов ТОС, во-вторых, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по любому вопросу местного значения (который не исключен из компетенции органов ТОС и не отнесен к компетенции иных органов), в-третьих, финансово-экономическую самостоятельность органов ТОС, которые вправе формировать и исполнять собственный бюджет.

Принцип ответственности означает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях принятия органами ТОС противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления органами ТОС своих полномочий и т.п. Ответственность органов ТОС может наступить как перед жителями (в случае утраты доверия), так и перед органами местного самоуправления и органами государственной власти (в случае нарушения законодательства).

Важно обратить внимание на то, что организация ТОС на той или иной территории не является обязательной (в отличие от местного самоуправления), а само ТОС представляет собой самоорганизацию граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. При этом органы ТОС не являются органами местного самоуправления, и передача им полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления, федеральным законом ФЗ № 131-ФЗ не предусматривается.

Органы ТОС на своей территории могут играть разные роли или несколько ролей одновременно (рисунок № 1).

Рисунок № 1



Определяя территорию действия территориального общественного самоуправления, федеральный законодатель применяет термин «поселение». Вместе с тем следует отметить, что территориальное общественное самоуправление как форма самоорганизации граждан в большей степени востребовано в городских округах, чем в городских и сельских поселениях, входящих в состав муниципальных районов, где оно практически не развито.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.

Федеральный закон ФЗ № 131-ФЗ закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вторых, опосредованно – через формируемые органы ТОС.

Система территориального общественного самоуправления как совокупность организационных форм осуществления ТОС обычно включает в себя следующие элементы:

1) формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т.п.);

2) органы ТОС (собрания, советы, комитеты, правления и т.п.);

3) добровольные союзы органов ТОС. Общее руководство органами ТОС осуществляет председатель ТОС. Органы ТОС вправе объединяться на добровольной основе в различные союзы (например, Ассоциация самоуправляемых территорий г. Саратова, «Общественная инициатива» г. Тольятти). При осуществлении территориального общественного самоуправления доминируют формы прямого волеизъявления. Ассоциации органов ТОС можно подразделить на: существующие на части муниципального образования и межмуниципальные.

Ассоциации комитетов (советов) общественного самоуправления являются общественными объединениями и в своей деятельности руководствуются Федеральным законом от 19 мая 1995г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1 и уставом ассоциации.

ФЗ № 131-ФЗ впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Согласно статье 27 Федерального закона с предложениями о границах территории, на которой осуществляется ТОС, выступают граждане. Если в отношении одной и той же территории, например, жилого дома, таких инициатив будет несколько, то необходимо зарегистрировать в качестве ТОС предложение, поступившее первым.

Для того чтобы в дальнейшем не возникало каких-либо разногласий по организации ТОС на тех территориях, где уже таковые зарегистрированы, представительный орган муниципального образования вправе предусмотреть в муниципальном правовом акте норму о том, что на одной территории может действовать одно ТОС. Устав городского округа «Город Белгород»2 (далее – Устав), и Положение о территориальном общественном самоуправлении на территории городского округа «Город Белгород»3 (далее – Положение о ТОС) не содержит подобного рода ограничений.

Однако в Уставе городского округа «Город Белгород» отмечено, что границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются Советом депутатов города Белгорода по предложению населения, проживающего на данной территории. Более подробная норма на этот счёт содержится в Положении о ТОС, которое устанавливает, что границы ТОС подлежат рассмотрению и утверждению на очередном заседании Совета депутатов. Совет депутатов отказывает в утверждении границ ТОС в случае, если в указанных границах уже зарегистрирован ТОС, либо данные границы уже установлены Советом депутатов по предложению другой инициативной группы. Таким образом, вывод очевиден: в пределах одной территории может быть создано только один ТОС.

Рисунок № 2



Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов (рисунок №2).

Согласно Федеральному закону от ФЗ № 131-ФЗ органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так и на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Представительные органы по предложению инициативных групп населения согласовывают порядок, нормы представительства и сроки проведения выборов органов территориального общественного самоуправления, а при проведении прямых выборов по избирательным участкам – порядок образования избирательных комиссий и порядок выдвижения кандидатов.

Подготовка и проведение выборов органов территориального общественного самоуправления осуществляются открыто и гласно. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет средств местного бюджета при согласии соответствующих органов местного самоуправления. Избранными в состав органов общественного самоуправления считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

В соответствии с Положением «О территориальном общественном самоуправлении на территории городского округа «Город Белгород» подготовка и проведение учредительного собрания (конференции) граждан для осуществления территориального общественного самоуправления проводятся инициативной группой граждан. Собрание (конференция) проводится в трехмесячный срок со дня установления Советом депутатов города Белгорода границы территории для осуществления территориального общественного самоуправления. С численностью жителей не более 100 человек проводится собрание граждан. В случае если на территории, на которой предполагается создание ТОС проживает более 100 человек, может проводиться конференция граждан.

Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Органы местного самоуправления могут направить для участия в учредительном общем собрании (сходе) или конференции жителей своего представителя.

Согласно Положению «О территориальном общественном самоуправлении на территории городского округа «Город Белгород» при проведении конференции граждан в ее работе должны принимать участие делегаты от каждого дома, расположенного на территории, на которой предполагается создание ТОС. Норма представительства составляет 1 делегат от 30 жителей, обладающих правом участия в осуществлении территориального общественного самоуправления, либо определяется Уставом ТОС.

Практика проведения таких собраний (конференций) показывает, что весьма непросто обеспечить участие в них более 50 процентов зарегистрированных избирателей, проживающих на данной территории или 2/3 делегатов от их имени. Собрания и конференции, проведенные с нарушением этой правовой нормы, неправомочны, а избранный орган – нелегитимен. При этом лишь реальные, справедливые выборы, проведенные в строгом соответствии с законодательством о территориальном общественном самоуправлении, обеспечивают признание местным сообществом авторитета избранного органа и законности его наделения полномочиями, установленными нормативно-правовыми актами.

Собрание (конференция) граждан принимает решение об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления, принимает устав территориального общественного самоуправления, решает иные вопросы в соответствии с действующим законодательством.

Долгое время имеет место позитивная практика совмещения выборов органов ТОС с выборами органов местного самоуправления через систему участковых избирательных комиссий. Также, по нашему мнению, для экономии материальных и финансовых ресурсов подготовку и проведение выборов органов ТОС могут обеспечивать инициативные группы избирателей, которые формируются самостоятельно при содействии местной администрации из числа членов участковых избирательных комиссий, активной части жителей с опытом работы по проведению выборов.

Органы ТОС подлежат обязательной регистрации в органах местного самоуправления или органах юстиции. Избранный исполнительный орган ТОС решает с главой местной администрации вопросы своего размещения и юридического адреса субъекта ТОС. В том случае, если субъект ТОС считает необходимым получение статуса юридического лица, он регистрируется в органах юстиции.

Субъект ТОС регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Согласно федеральному закону «О некоммерческих организациях» под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Порядок регистрации ТОС как юридического лица должен содержаться в соответствующих законах субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований и (или) нормативно-правовых актах представительных органов муниципального образования.

На орган, осуществляющий регистрацию, налагается обязанность в пятнадцатидневный срок со дня поступления устава на регистрацию принять решение о его регистрации и выдать свидетельство о государственной регистрации с указанием его организационно-правовой формы – орган территориального общественного самоуправления – либо отказать в его государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ. Отказ в регистрации устава территориального общественного самоуправления может быть обжалован в судебном порядке.

Часть 3 статьи 2 федерального закона «О некоммерческих организациях» допускает создание некоммерческих организаций не только в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, но и в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Важно отметить, что органы территориального общественного самоуправления отличаются от общественных объединений. Прежде всего тем, что действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования и объединяют население на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, охраны их прав и интересов1.

В соответствии с Положением «О территориальном общественном самоуправлении на территории городского округа «Город Белгород» территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС.

На регистрацию ТОС в Совет депутатов города Белгорода представляются следующие документы:

– решение Совета депутатов города Белгорода об установлении границы территории, на которой организуется осуществление ТОС;

– протокол собрания или конференции граждан, в котором содержится принятое решение об организации ТОС на соответствующей территории;

– список участников собрания, в случае проведения конференции – список делегатов конференции с указанием нормы представительства и протоколы собрания по выдвижению делегатов;

– устав, принятый собранием, конференцией граждан.

Копия зарегистрированного устава ТОС направляется в соответствующие комитеты по управлению округами города Белгорода. Представленные в Совет депутатов документы рассматриваются в течение одного месяца со дня их поступления. По результатам рассмотрения документов председателем Совета депутатов города Белгорода принимается постановление о регистрации устава территориального общественного самоуправления, либо возвращаются документы с мотивированным отказом в регистрации.

Соответственно администрация города в двухнедельный срок со дня поступления устава ТОС принимает решение о его регистрации либо решение с мотивированным отказом в регистрации. Отказ в регистрации устава ТОС допускается только в случае несоответствия его действующему законодательству. Территориальное общественное самоуправление также может являться юридическим лицом и в этом случае подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации в порядке, установленном действующим законодательством.

Для ведения общих собраний, конференций жителей избирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Протокол собрания, конференции жителей, как правило, содержит следующие данные: 1) дату и место проведения общего собрания или конференции жителей; 2) общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции жителей; 3) количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции жителей; 4) состав президиума; 5) повестку дня; 6) содержание выступлений; 7) принятые решения; 8) результаты голосования.

Действие решений, принятых общим собранием, конференцией жителей, в случае их противоречия действующему законодательству должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены общим собранием, конференцией жителей или судом. Решения собраний, конференций ТОС в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц.

Федеральный закон ФЗ № 131-ФЗ закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций ТОС, относя к ним следующие вопросы:

1) установление структуры органов ТОС (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов ТОС, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы ТОС, на собрании также определяется количество работников органов ТОС);

2) принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт ТОС может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);

3) избрание органов ТОС (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель ТОС и органы ТОС);

4) определение основных направлений деятельности ТОС (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории ТОС, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);

5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта ТОС, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС (председатель и органы ТОС отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта ТОС)1.

Органы ТОС также вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе заседаний представительных органов местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы жителей территорий ТОС. Органы и должностные лица местного самоуправления, а также депутаты законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на территории своих избирательных округов оказывают содействие органам ТОС в осуществлении полномочий.

ФЗ № 131-ФЗ определяет полномочия органов ТОС, в частности они:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (это накладывает на хозяйственную деятельность органов ТОС ограничения, так как содержит закрытый перечень направлений деятельности субъекта ТОС). Исходя из него, органы ТОС вправе: создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории ТОС и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры. Органы ТОС вправе использовать земельные участки на территории ТОС под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей);

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов (таким образом, особенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы).

Для осуществления контроля и проверки финансовой деятельности исполнительного органа общее собрание или конференция жителей субъекта ТОС избирают контрольно-ревизионный орган (комиссию, контролера и т.п.). Для проверки финансово-хозяйственной деятельности органов территориального общественного самоуправления контрольно-ревизионная комиссия вправе привлекать аудиторские организации.

Согласно ФЗ № 131-ФЗ органы ТОС обязаны иметь устав ТОС. Требования к уставу ТОС определены в комментируемой части. Так, в уставе ТОС устанавливаются:

1) территория осуществления ТОС (уставы ТОС содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т.п.);

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС (данные статьи встречаются практически во всех уставах ТОС);

4) порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей принимаются на сходах, конференциях ТОС);

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления ТОС (уставы ТОС, как правило, содержат перечень прав и обязанностей ликвидационной комиссии, которая создается для ликвидации ТОС).

Дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Решения собраний (сходов), конференций общины, а также ее органов, принимаемые в пределах действующего законодательства и своих полномочий, для органов власти и граждан, проживающих на данной территории, носят рекомендательный характер, а для ее органов носят обязательный характер. Если подобные решения затрагивают имущественные и иные права граждан, объединений собственников жилья и других организаций, то они не могут носить обязательный характер. Решения, не соответствующие законам РФ и субъекта, могут быть приостановлены и отменены либо органом, их издавшем, либо в судебном порядке.

Собственные финансовые ресурсы ТОС образуются за счет доходов от хозяйственной деятельности органов ТОС, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений. Заемные средства включают в себя не только ссуды и кредиты банков, но и гранты. И наконец, органы местного самоуправления передают органам ТОС финансовые средства на осуществление конкретных мероприятий, планов, программ.

В отношении собственности территориальной общины правомочия собственника осуществляет комитет (совет). Порядок отчуждения собственности территориальной общины, объем и условия осуществления правомочий собственника комитетом (советом) территориальной общины устанавливаются его уставом. В уставе предусматривается право комитета (совета) передавать на договорной основе управление и распоряжение собственностью территориальной общины районным управам, муниципальным предприятиям, другим юридическим лицам.

На сегодняшний момент достаточно серьёзной проблемой представляется отсутствие у ТОС собственной материальной базы для удовлетворения местных бытовых нужд и ведения собственной финансово-хозяйственной деятельности. Как показывает практика, формироваться материальная база может различными способами: дотационное предоставление средств местного бюджета, взносы граждан соответствующей территории, а также юридических лиц, деятельность по оказанию инфраструктурных, бытовых услуг и др. В частности, согласно закону ТОС, являясь юридическим лицом, имеет право на создание за счет собственных средств объектов коммунально-бытового назначения. Во избежание правовых неточностей, нормативных коллизий и противоречий положения о гарантированности и порядке формирования материальной базы ТОС должны закрепляться в уставе муниципального образования и в соответствии с особенностями конкретной территории – в уставе ТОС.

Представленные направления органы ТОС реализуют посредством полномочий, предоставленных им местной властью. Следовательно, функционирование территориального общественного самоуправления основано на постоянном их взаимодействии с органами местного самоуправления. В частности, одной из форм такого взаимодействия является заключение соответствующих договоров между ними. Данное мнение подтверждает мнение о том, что обязанность местных органов власти взаимодействовать с органами территориального общественного самоуправления должна быть закреплена законодательно.

Вполне обоснованно может возникнуть вопрос: возможно ли делегирование органам ТОС отдельных полномочий органов местного самоуправления? ТОС не являются органами местного самоуправления, то есть органами публичной власти. ТОС – это одна из форм участия населения в местном самоуправлении, реализация которой зависит от желания граждан непосредственно предпринимать практические действия в сфере вопросов местного значения. Поэтому некорректно говорить о передаче полномочий органов местного самоуправления ТОСам. Вместе с тем органы местного самоуправления в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ вправе привлекать ТОС на договорных условиях к решению вопросов местного значения, выделяя им на определенные цели средства местных бюджетов. В данном случае речь идет именно о праве органов местного самоуправления. ФЗ № 131-ФЗ не содержит положений о том, что в случае осуществления на определенной территории ТОС органы местного самоуправления обязаны заключать с ним договор.

Отметим, что, помимо прочего, органы территориального общественного самоуправления граждан могут пользоваться правом заключения договоров (в том числе с органами местного самоуправления), определения содержания этих договоров, защиты своих интересов в судебном порядке, а также другими полномочиями, вытекающими из статуса юридического лица (некоммерческой организации).

Никто не вправе действовать от имени территориальной общины или ее органов, не имея на это соответствующих полномочий, закрепленных уставом общины или подтвержденных от ее имени письменной доверенностью.

Установление видов органов ТОС является логически необходимым для рассмотрения всей системы территориального общественного самоуправления.

Важность и актуальность данной проблемы ещё в 1972г. обозначила Ц.А. Ямпольская. Она отмечала, что группировка общественных организаций нужна, во-первых, для правотворчества, во-вторых, для правильного применения норм, касающихся общественных организаций.

Итак, основываясь на положениях законодательства РФ и её субъектов, органы ТОС можно систематизировать по различным признакам:

  1. в зависимости от организационно-правовой формы. Наиболее распространенытакие органы ТОС, как: комитет ТОС, совет ТОС, староста ТОС);

  2. от территориальной сферы деятельности (в пределах сельского населённого пункта, района в городе, посёлка, микрорайона, квартала, улицы, дворов, иных территорий части муниципального образования);

  3. по наличию (отсутствию) государственной регистрации (зарегистрированные и незарегистрированные);

  4. по принципам организации (коллегиальности и единоначалия);

  5. по наличию (отсутствию) управленческих полномочий (не наделённые управленческими полномочиями, наделённые управленческими полномочиями).

Реформирование системы территориального общественного самоуправления еще далеко от своего завершения, необходимо приведение законов субъектов Российской Федерации, местных нормативных актов и уставов ТОС в соответствие с Федеральным законом от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, предстоит большая работа по реализации данных положений на практике, повышению инициативы и самоорганизации жителей и развитию форм общественного самоуправления на конкретных территориях.

4. РАЗИТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ



следующая страница >>