microbik.ru
1



Фарукшин А.М. Об определении конституционно-правового статуса республик

в составе Российской федерации

УДК 32.001




Об определении конституционно-правового статуса

республик в составе Российской Федерации



Фарукшин А. М.
Установление конституционно-правового статуса субъекта федерации имеет существенное значение для любого федеративного государства, так как статус субъекта во многом определяет характер федеративных отношений, которые складываются внутри федерации и положение субъектов федерации в системе этих отношений. В связи с определением статуса республик в составе Российской Федерации возникает, по меньшей мере, пять вопросов, требующих своего решения.

Во-первых, требуется уточнить, какое содержание вкладывается в понятие конституционно-правового статуса субъекта федерации. Во-вторых, необходимо выяснить, отличается ли статус республик от статуса других субъектов Российской Федерации. В-третьих, следует прояснить, дает ли республикам их конституционно-правовой статус какие-либо преимущества перед другими субъектами Федерации. В-четвертых, теоретически и практически интересным является вопрос, есть ли какие-либо различия между понятиями «государственно-правовой статус республики» и «основы конституционного строя республики» и соответственно нужно ли их разграничивать, и при этом не только в науке, но и в конституционной практике, например, при определении структуры конституции республики. В-пятых, и в теоретическом, и, особенно, в практическом плане требуется ответить на вопрос, включать ли в понятие конституционно-правового статуса республики только те положения, которые закреплены в конституциях самих республик, или оно должно охватывать и те положения, которые отражены в Конституции Российской Федерации. Последний вопрос возникает потому, что в конституциях ряда республик не фиксируются многие аспекты статуса, которые предусматриваются в федеральной конституции. Целью настоящей статьи является краткое рассмотрение указанных выше вопросов.

Прежде всего, представляется целесообразным и необходимым разграничение двух близких, но тем не менее не совпадающих полностью понятий: правового статуса и конституционно-правового статуса республики. Последнее понятие включает в себя те элементы статуса, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и конституции соответствующей республики. Понятие правового статуса республики шире по своему объему, поскольку наряду с конституционно-правовым статусом включает и другие элементы статуса, непосредственно в указанных конституциях не закрепленные.

Конституционно-правовой статус республик предполагает наличие у них конституционных прав и обязанностей. При этом, очевидно, следует различать права и обязанности, принадлежащие самой республике и права и обязанности отдельных органов государственной власти и должностных лиц республики. Права и обязанности республики носят первичный характер. Они так или иначе касаются положения республики в системе федеративных отношений, ее взаимодействия с федеральным центром в лице соответствующих федеральных органов государственной власти. Указанные права и обязанности закрепляются в первую очередь в Конституции Российской Федерации и Конституции республики, а затем могут детализироваться в иных законодательных актах. От имени республики осуществляют ее права и несут ее обязанности специально уполномоченные на то высшие органы государственной власти республики. Эти права и обязанности можно обозначить как статусные. При этом, как отмечалось в отечественной юридической литературе, все эти обязанности можно разделить на две группы: обязанности соблюдать (запреты) и обязанности исполнять (позитивное обязывание) (1).

Государственные органы и должностные лица республики имеют огромную массу других прав и обязанностей, которые носят вторичный характер, поскольку являются производными от статусных прав и обязанностей и поскольку они осуществляются не от имени республики. Например, нормы Конституции Республики Татарстан о том, что «Секретарь Государственного Совета Республики Татарстан возглавляет Аппарат Государственного Совета», а «Президиум Государственного Совета Республики Татарстан обеспечивает организацию работы Государственного Совета» предусматривают полномочия, которые назвать статусными никак нельзя.

Помимо этого, республика может иметь права и нести обязанности, которые вытекают не из конституционно-правовых отношений. Например, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти отдельно взятой республики могут взаимно передавать права и связанные с ними обязанности на определенный период времени. Это вовсе не означает, что такие отношения возникают сразу между федеральным центром и всеми другими республиками и иными субъектами Федерации. Передача республике федеральным органом государственной власти на какое-то время исполнение некоторых своих функций не меняет конституционно-правового статуса данной республики, но в определенной мере расширяет ее правовой статус, поскольку у нее прибавляются права и обязанности, а также ответственность за исполнение переданных обязанностей.

Кроме прав и обязанностей, правовой статус республик включает в себя гарантии провозглашенных прав. Обычно, когда речь идет о гарантиях, имеют в виду весь набор возможных гарантий: материальных, политических, правовых, социально-культурных (иногда идеологических). Правовой статус непосредственно включает в себя только правовые гарантии, все остальные остаются за пределами самого правового статуса, но тем не менее служат его укреплению и стабильности.

Наконец, понятие правового статуса содержит такой неотъемлемый элемент как ответственность за несоблюдение или неисполнение статусных обязанностей, анализ которой заставляет обратить внимание на одно очень важное обстоятельство: ответственность республик как субъектов Российской Федерации выражается в ответственности их высших органов государственной власти, прежде всего в виде отрешения от должности высшего должностного лица республики и досрочного роспуска ее законодательного органа.

Согласно мнению, высказанному в отечественной науке, «ответственность субъектов федерации, понимаемая в самом общем виде, предстает как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной» (2). Обычно достаточно подробно описывается, в чем выражаются типичные нарушения федеральных правовых норм субъектами Российской Федерации, за которые наступает их ответственность, но по существу не разработанным остается вопрос об ответственности другой стороны правоотношения, а именно: федерального центра. Между тем вполне возможны правовые основания, по которым должна нести ответственность Российская Федерация в виде неблагоприятных последствий, наступающих для федеральных органов государственной власти. Таким основаниями могут быть: (а) принятие федеральных актов, прежде всего, законов, противоречащих полностью либо частично Конституции Российской Федерации; (б) вторжение в исключительные предметы ведения и полномочия субъектов Федерации, а также в полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения; (в) неисполнение собственных нормативных актов Федерации – законов, указов Президента РФ, постановлений федерального Правительства; (г) неисполнение вступивших в законную силу договоров, заключенных между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако даже при наличии правовых оснований отсутствует законодательное закрепление конституционно-правовой ответственности Федерации.

Конституционные права и их гарантии, конституционные обязанности и ответственность составляют в совокупности конституционно-правовой статус республик. Поскольку Конституция Российской Федерации провозглашает и исходит из правового равенства субъектов Федерации, никаких существенных различий в конституционно-правовом статусе республик и других субъектов РФ нет. Льготы, которые предоставлялись некоторым республикам в 90-е годы прошлого века, например, в области налогообложения, не вытекали из Конституции Российской Федерации, нарушали закрепленный в ней принцип правового равенства. С этими льготами покончено. Республики выровнялись с другими субъектами Федерации.

Оставшиеся различия, кстати, закрепленные в Конституции России, являются в высшей степени формальными. Республики имеют конституции, а другие субъекты Российской Федерации – Уставы, которые практически ничем не отличаются от конституций. Конституция республики может быть принята ее законодательным органом, на референдуме или специально созданным для этой цели органом. Уставы других субъектов Федерации, согласно статье 66 Конституции РФ принимаются законодательными (представительными) органами этих субъектов. Здесь тоже не видно принципиальных различий. Республики вправе устанавливать свои государственные языки наряду с государственным языком Российской Федерации. Это конституционное положение тоже не нарушает конституционное равенство, поскольку связано с наличием в республиках титульной нации, которая вправе использовать национальную государственность для сохранения и развития родного языка и культуры. Предоставление права иметь второй государственный язык, например, областям с доминирующим на 90 и более процентов этнически русским населением при отсутствии других компактно проживающих этнических групп лишено всякого смысла. Но если Владимирская или, скажем, Вологодская область нуждаются во введении второго государственного языка, такое право им нужно предоставить.

Таким образом, при равенстве конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации возможны некоторые различия в их правовом статусе.

Одно из принципиальных отличий федеративных государств от унитарных заключается в том, что в отличие от административно-территориальных образований в унитарном государстве, все субъекты федерации по определению являются либо государствами либо государственными образованиями. Поскольку в Конституции РФ республики названы государствами, то их статус можно назвать и государственно-правовым. Причем в данном случае различие между понятиями «конституционно-правовой статус» и «государственно-правовой статус» практически отсутствует.

С теоретической и практической точек зрения важно соотнести понятия «Государственно-правовой статус» и «основы конституционного строя». Исходя из конституций республик, можно сказать, что в Конституционном законодательстве республик вопрос этот решается по-разному. В связи с этим целесообразно разделить республики на три группы. К первой из них относятся республики, в конституциях которых специально выделяется глава, посвященная государственно-правовому статусу республики. Наиболее последовательную позицию в рассматриваемом вопросе занимает законодатель Республики Бурятия. В ее Конституции выделена специальная глава, которая так и называется: «Государственно-правовой статус Республики Бурятия». Правда, она является третьей по счету, после глав о конституционном строе и о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина

К этой же группе следует отнести республики, в конституциях которых имеется глава, объединяющая в своем названии статус с административно-территориальным делением. В Конституции Карачаево-Черкесской Республики соответствующая глава называется – «Статус и административно-территориальное устройство Карачаево-Черкесской Республики», в Конституции Республики Коми – «Государственный статус Республики Коми и административно-территориальное устройство».

В Конституции Республики Саха (Якутия) наряду с основами конституционного строя (и после них) также выделяется национально-государственный статус, понятие, которое может быть предметом дискуссии, а именно: выделяется ли тем самым национальная государственность титульной нации или под этим понимается государственность всего многонационального народа Якутии? Вряд ли правильно также объединение в одном разделе норм, характеризующих государственно-правовой статус республики, и норм, регулирующих административно-территориальное устройство.

Вторую группу составляют республики, в конституциях которых содержатся положения, относящиеся к государственно-правовому статусу республики и выделенные в отдельной главе, но сами главы называются по-иному. Так, Конституция Республики Алтай включает главу VI, которая называется «Республика Алтай – субъект Российской Федерации». В ней содержатся нормы, характеризующие государственно-правовой статус этой республики. Сходная формулировка использована в Основном законе Удмуртской Республики. В нем два понятия и соответственно главы конституции разделены, и государственно-правовой статус республики раскрывается в главе, которая называется: «Удмуртская Республика – государство в составе Российской Федерации». Так же называется соответствующая глава в Конституции Республики Дагестан – «Республика Дагестан – государство в составе Российской Федерации».

В Конституции Кабардино-Балкарской Республики два понятия - основы конституционного строя и государственно-правовой статус - тоже разделяются, причем сначала раскрываются основы конституционного строя, а затем в другом разделе документа говорится о государственном устройстве. Последний термин, конечно, не удачен, поскольку в науке права под государственным устройством принято понимать территориально-политическую организацию государства, а в тексте конституции (главе III) речь идет именно о государственно-правовом статусе Кабардино-Балкарии.

Наименее совершенными в данном отношении являются конституции республик, которые можно объединить в третью группу. Это республики Адыгея, Башкортостан, Карелия, Татарстан, в конституциях которых имеются главы об основах конституционного строя, но нет специальной главы о государственно-правовом статусе республики. По этой причине нормы, определяющие государственно-правовой статус республики, перемешаны с нормами об основах конституционного строя, что следует считать большим дефектом как с содержательной стороны, так и с точки зрения законодательной техники.

Типичным примером является Конституция Республики Татарстан в ее новой редакции. Здесь первый раздел называется «Основы конституционного строя», но включенные в него статьи 1, 4, 5, 6, 7, 8, 21 относятся к характеристике государственно-правового статуса республики, остальные статьи раздела раскрывают основы конституционного строя.

В Конституции Республики Адыгея тоже нет специального раздела, посвященного государственно-правовому статусу республики. Раздел 3 Конституции называется «О государстве» (ст. ст. 51-62). В нем положения о государственно-правовом статусе республики перемешаны не только с вопросами административно-территориального устройства, но и с положениями, закрепляющими организацию и деятельность органа законодательной власти.

Общим недостатком конституционного законодательства в данном отношении является то, что во многих республиканских конституциях нормы, закрепляющие государственно-правовой статус республики, не выделены в отдельную главу.

Очевидно, понятия «государственно-правовой статус» и «основы конституционного строя» должны быть действительно разведены, ибо они отражают разные явления. Государственно-правовой статус обозначает совокупность принадлежащих республике прав, их гарантий, а также ее обязанностей и лежащую на ней ответственность в рамках федеративных отношений. Он отражает положение республики во взаимоотношениях с федеральным центром и другими субъектами Федерации.

Иной смысл вкладывается в понятие «основы конституционного строя»: здесь имеются в виду те коренные принципы, на которых основывается внутренняя политическая, экономическая, социальная и духовная жизнь республики.

Более того, глава о государственно-правовом статусе республики должна идти в конституции первой, так как от статуса республики в системе федеративных отношений зависят ее полномочия и возможности, которые должны получить воплощение в принципах внутренней жизни, т. е. основах конституционного строя.

Наконец, необходимо ответить на вопрос: нужно ли объединять в характеристике государственно-правового статуса республики все то, что прописано в федеральном законодательстве и конституционном законодательстве республики, или основывать эту характеристику преимущественно на том, что не вошло в федеральное законодательство. Конституции многих республик при характеристике государственно-правового статуса республик не включают либо включают лишь частично нормы федерального законодательства, закрепляющие те или иные элементы статуса субъектов Российской Федерации, в результате чего сама характеристика статуса республик страдает неполнотой.

Поскольку согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, характеристика государственно-правового статуса республики должна основываться, в первую очередь, на положениях обеих конституций. При этом содержанием статуса республики являются закрепленные в Конституции РФ, конституции республики и предусмотренных ими законах права, их гарантии, обязанности и ответственность республики.

К положениям, характеризующим государственно-правовой статус республики в составе Российской Федерации и закрепленным в федеральном конституционном законодательстве, следует отнести, прежде всего, их права. К ним относятся:

  • право вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации;

  • право высказываться «за» или «против» поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации;

  • право законодательной инициативы, осуществляемое в форме внесения законодательным органом республики на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

  • право запроса в Конституционный Суд Российской Федерации;

  • право быть представленной в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации двумя представителями;

  • право давать согласие на изменение своего государственно-правового статуса; право на неприкосновенность границ республики и вытекающая из него невозможность изменить территорию республики без ее согласия;

  • право принимать участие в обсуждении и принятии федеральных законов по предметам совместного с Российской Федерацией ведения;

  • право опережающего законодательства по предметам совместного ведения в случае отсутствия соответствующего федерального закона;

  • право участия в решении вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, в пределах и формах, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;

  • право на собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе;

  • право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти республики в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом;

  • право делегирования своих полномочий федеральным органам исполнительной власти и осуществления полномочий, делегированных республике соответствующими федеральными органами государственной власти.

Думается, что включение этих положений в характеристику государственно-правового статуса республики лишь обогатит, и эту характеристику, и, главное, даст более полное представление о действительном статусе республики в составе Российской Федерации.

Примечания:


  1. См.: Лебедев А. И. Статус субъектов Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). – М.: ИГП РАН, 1999. – С. 170-175.


2. Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. – М.: Изд-во РАГС, 2001. – С. 292.