microbik.ru
1
"Трудовое право", 2009, N 8
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ:

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОЙ ОПРЕДЕЛЕННОСТИ

И СПРАВЕДЛИВОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ
Сущность и особенности дисциплинарной ответственности

государственных служащих
Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее обычно меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих. В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий <1>. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

--------------------------------

<1> Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 340.
Вместе с тем нам представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. В особенности это касается дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая, на наш взгляд, должна обладать сущностными отличиями от аналогичного института трудового законодательства.

В связи с обсуждаемой проблемой интересен анализ видов юридической ответственности, проведенный известным конституционалистом В.И. Круссом <2>. В частности, этот ученый предлагает разделять юридическую ответственность на частную и публичную. Разумеется, юридическая ответственность всегда публична, но лишь в том смысле, что она всегда правовая, то есть предопределена нормами права, установленными или санкционированными государством (публичной властью). Указанные же типы юридической ответственности выделяются В.И. Круссом по критерию защищаемых интересов, "ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы" <3>.

--------------------------------

<2> Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4; Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 501 - 563.

<3> Там же.
Применительно к дисциплинарной ответственности ученый обосновывает ее частный, "гражданский" характер. "Основное воздействие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, "восстанавливая" тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом" <4>.

--------------------------------

<4> Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 515.
В данном случае с мнением В.И. Крусса вполне можно согласиться. Действительно, по характеру защищаемого интереса, гарантированных Основным Законом конституционных прав дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях явно относится к частной или гражданской, поскольку речь идет, в частности, о праве работодателя на свободу экономической деятельности. В то же время, как нам представляется, совершенно иные функции дисциплинарная ответственность должна выполнять в государственно-служебных отношениях. Здесь дисциплинарный проступок посягает уже не на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника. Согласно ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае юридическая ответственность призвана защитить публично-правовые интересы - обеспечить надлежащий порядок управления.

Между тем конструкция дисциплинарной ответственности в Законе о государственной гражданской службе является по существу заимствованной из трудового законодательства. Так, например, в трудовых отношениях работодатель как самостоятельный субъект экономической деятельности вправе, но не обязан применять к работнику меры дисциплинарной ответственности для защиты своего частного интереса, что представляется нам вполне оправданным. Однако по меньшей мере неоднозначным выглядит предоставление таких же широких полномочий в решении вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности представителю нанимателя. Служебные отношения на государственной гражданской службе носят явно выраженный публично-правовой характер. Как справедливо отмечает А.В. Сергеев, дисциплинарные проступки гражданских служащих посягают не только на служебную дисциплину конкретного государственного органа, но также прямо или косвенно затрагивают интересы всей государственной службы в целом <5>. В силу этого предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы <6>.

--------------------------------

<5> Сергеев А.В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 105.

<6> Там же.
В последние годы в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ограничения дискреции представителя нанимателя при решении вопроса о применении или неприменении к государственному служащему дисциплинарного взыскания. Так, например, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению <7>. В этом отношении, как отмечает ученый, дисциплинарная ответственность нередко сопровождается произволом вышестоящих руководителей и в силу этого может препятствовать эффективному противодействию коррупции.

--------------------------------

<7> Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10.
Безусловно, следует согласиться, что "для публичной ответственности безусловная и даже широкая свобода усмотрений должна быть исключена. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо" <8>. В отношении рассматриваемого вида ответственности это возможно лишь отчасти ввиду особого характера существующих правоотношений. Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя. Однако последний действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством лица.

--------------------------------

<8> Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4.
В целях элиминации субъективного фактора при применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания нам представляется необходимым на нормативном уровне более четко определить основания привлечения к дисциплинарной ответственности.
Проблема нормативной определенности оснований

дисциплинарной ответственности гражданского служащего
В соответствии со ст. 57 Закона о гражданской службе основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений в силу той же статьи признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.

В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. Трудовое законодательство устанавливает лишь перечень однократных грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ). Законодательство о государственной службе полностью восприняло данный подход, что, на наш взгляд, является еще одним из примеров "некритического заимствования". Введение указанного перечня в ТК РФ призвано защитить работника от необоснованного увольнения и фактически представляет собой пределы "частной", "восстановительной" дисциплинарной ответственности. В сфере же государственно-служебных отношений, на наш взгляд, необходимо установление перечня грубых нарушений служебных обязанностей с целью защиты публичного интереса.

Разумеется, специфика дисциплинарной ответственности не позволит закрепить исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, однако этого и не требуется. На наш взгляд, необходимо предусмотреть лишь те из них, которые посягают на публичные интересы и влекут применение наиболее строгих мер дисциплинарной ответственности.

Нужно сказать, что необходимость нормативного закрепления грубых нарушений служебной дисциплины начинает осознаваться и на законодательном уровне, правда, пока еще только "ad hoc" (то есть применительно к конкретному случаю). В качестве примера такого рода можно привести положения недавно принятого Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции). Часть 8 ст. 8 данного Закона устанавливает, что "невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является правонарушением, влекущим освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Статьей 9 Закона предусматривается привлечение к дисциплинарной ответственности государственного служащего в случае неисполнении им обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Сам подход, согласно которому вне зависимости от усмотрения нанимателя гражданский служащий должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка, имеющего публичный, общественно значимый характер, представляется нам вполне обоснованным и соответствующим специфике государственной службы. Однако нормативная реализация этой идеи, мягко говоря, далека от совершенства.

Прежде всего, на наш взгляд, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка <9>. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, обязательным элементом состава которого является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться предоставить такие сведения или предоставить недостоверные сведения. Кроме того, эта норма прямо противоречит ст. 16 Закона о государственной гражданской службе, которая закрепляет, что при наличии указанного ограничения (непредставлении сведений о доходах) лицо не может состоять на государственной или муниципальной службе. Это означает, что к такому гражданскому служащему не могут применяться никакие "иные" меры дисциплинарного взыскания.

--------------------------------

<9> Закон называет непредставление указанных сведений либо представление заведомо недостоверных сведений правонарушением.
По нашему мнению, невыполнение обязанности по предоставлению сведений о доходах нельзя рассматривать в качестве дисциплинарного проступка, а увольнение гражданского служащего в данном случае не является мерой дисциплинарной ответственности. Как нам представляется, необходимо внести изменения в Закон о противодействии коррупции и закрепить данную норму в следующей редакции: "Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является основанием освобождения его от замещаемой должности и увольнения с государственной или муниципальной службы в связи с несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой".

Рассматриваемым Законом установлена также обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Следует отметить, что нарушение обязанности сообщать о фактах коррупционного поведения отнесено к дисциплинарным проступкам. Вместе с тем нельзя не отметить специфику данного нарушения должностных обязанностей. В частности, обращение к государственному или муниципальному служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений может иметь место в домашней обстановке, путем телефонного звонка и т.п. Поэтому, в отличие от традиционных дисциплинарных проступков (прогул, появление на работе в состоянии опьянения, нарушение служебного распорядка и т.п.), факт несообщения о склонении к совершению коррупционного правонарушения достаточно трудно обнаружить и зафиксировать.

Представляется, что в такой ситуации момент обнаружения данного дисциплинарного проступка вполне может выйти за пределы установленных законом шести месяцев. Было бы целесообразно предусмотреть более продолжительный срок применения дисциплинарного взыскания в указанном случае. В качестве примера можно привести положения ст. 81 ТК РФ, согласно которым увольнение работника в связи с совершением виновных действий, дающих основание для утраты к нему доверия, в случаях, когда эти действия совершены вне места работы или по месту работы, но не в связи с исполнением трудовых обязанностей, допускается не позднее одного года со дня обнаружения проступка работодателем.

Далее Закон о противодействии коррупции прямо предусматривает возможность увольнения государственного или муниципального служащего за несообщение о фактах склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Однако увольнение за совершение дисциплинарного проступка, коим является виновное неисполнение обязанностей гражданской службы, возможно только в случаях, прямо установленных законом. Это вполне согласуется с устоявшейся в теории и практике концепцией увольнения как особой меры дисциплинарного взыскания. Между тем ни Закон о государственной гражданской службе, ни Закон о муниципальной службе такого основания прекращения трудового договора (служебного контракта) не содержат.

В этой связи представляется необходимым внести изменения в названные Законы и предусмотреть соответствующее основание увольнения государственного и муниципального служащего. До внесения таких изменений в качестве нормативного основания увольнения за неисполнение указанных обязанностей может выступать ст. 9 Закона о противодействии коррупции, поскольку как трудовым законодательством, так и законодательством о государственной службе допускается расширение установленного перечня оснований увольнения федеральным законом, каковым и является данный Закон.

При этом следует учитывать, что согласно Постановлению Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. "О трудовых книжках" при прекращении трудового договора по специальным основаниям, предусмотренным Федеральными законами, в трудовую книжку вносится запись об увольнении (прекращении трудового договора) со ссылкой на соответствующие статью, пункт этого Федерального закона. Соответственно, в рассматриваемом случае запись в трудовую книжку необходимо будет вносить со ссылкой на ч. 4 ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции".

На наш взгляд, многие из отмеченных проблем связаны с непониманием публичного характера дисциплинарной ответственности государственных служащих. В трудовых отношениях работодатель правомочен самостоятельно "взвешивать", квалифицировать дисциплинарные проступки работника и определять меру дисциплинарной ответственности (в рамках, установленных законом, разумеется) именно потому, что целью данной ответственности является его частный интерес. Подобный подход оказывается неприемлемым в рамках государственно-служебных отношений. Безусловно, следует сохранить определенную свободу усмотрения представителя нанимателя в отношении некоторых дисциплинарных проступков, посягающих на частные или внутрислужебные интересы государственного органа (например, несоблюдение служебного распорядка). Однако можно и нужно нормативно закрепить перечень публично значимых нарушений служебной дисциплины, которые влекут наиболее строгие меры дисциплинарной ответственности.
Система дисциплинарных взысканий, применяемых

к государственным гражданским служащим
Трудовое законодательство, как известно, закрепляет только три вида дисциплинарных взысканий в качестве меры общей дисциплинарной ответственности: замечание, выговор и увольнение. Более того, как нам представляется, если исходить из фактических последствий указанных дисциплинарных взыскании, то можно констатировать отсутствие какого-либо внятного различия между выговором и замечанием.

В юридической литературе высказывается мнение, что выговор является более строгим видом дисциплинарного взыскания, чем замечание. Так, например, Ю.К. Терехова полагает, что самым "лояльным" дисциплинарным взысканием является замечание, которое "сводится к устному порицанию провинившегося работника" <10>. По ее мнению, "выговор является более строгой мерой по сравнению с замечанием и оформляется соответствующим приказом работодателя" <11>. С этим никак нельзя согласиться, поскольку общие правила наложения дисциплинарного взыскания (издание приказа, ознакомление с приказом и т.п.) установлены в отношении всех видов дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо изъятий в отношении замечания.

--------------------------------

<10> Терехова Ю.К. Дисциплинарные взыскания. Отстранение от работы.

<11> Там же.
(Продолжение см. "Трудовое право", 2009, N 9)
М.В.Пресняков

К. ф. н.,

доцент

кафедры гражданского процесса,

трудового и экологического права

Поволжской академии

государственной службы

им. П.А.Столыпина
С.Е.Чаннов

К. ю. н.,

заместитель заведующего кафедрой

административного права

и государственного строительства

Поволжской академии

государственной службы

им. П.А.Столыпина

Подписано в печать

16.07.2009