microbik.ru
1 2 3 4
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ УЧАСТИИ В ДОЛЕВОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ

МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ
(СУДЕБНО-АРБИТРАЖНАЯ ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 14.8, СТАТЬИ 14.28 И ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 19.5

КОАП РФ)
Г.Г. ЯЧМЕНЕВ

Ячменев Г.Г., председатель судебного состава Четвертого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук.
Проблема доступности жилья для граждан напрямую связана с объемом ввода жилых домов, который, в свою очередь, зависит от объема инвестиций в жилищное строительство. Одним из основных источников финансирования строительства жилых многоквартирных домов на сегодняшний день являются не заемные и собственные средства строительных и инвестиционных компаний, а средства граждан. В то же время защищенность вложений граждан в долевое строительство остается крайне низкой.

Как отмечает А.И. Приходько, долгое время самыми распространенными в судебной практике являлись случаи неоднократной продажи одной и той же доли участия в жилищном строительстве, дающей право на получение в собственность конкретной квартиры по окончании строительства жилого дома. В лучшем случае по окончании строительства "лишним" покупателям возвращались деньги, которые использовались застройщиком в качестве бесплатного кредита, в худшем - фирмы-посредники "растворялись", а "покупатели" встречались в судах.1

Широкое распространение получила и деятельность финансово-строительных пирамид. Например, только от деятельности КТ "Социальная инициатива и К" пострадали, по самым минимальным оценкам, 62 тысячи семей в 55 регионах России, которые не могли получить оплаченное ими жилье.

В Москве "рекордсменом" по числу обманутых дольщиков является 11-й микрорайон Южного Тушино: при реализации проекта квартир недосчитались 1140 человек, компания "Энергостройкомплект-М" (застройщик) собрала с дольщиков 10,6 млрд. рублей и в 2008 году была признана банкротом. В сентябре 2011 года обманутые дольщики устроили протестные акции на Красной площади и у мэрии Москвы.2

С целью защиты прав граждан, приобретающих квартиры на стадии строительства, был принят Федеральный закон от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об участии в долевом строительстве).

В некоторых субъектах Российской Федерации также принимались специальные законодательные акты о защите прав участников долевого строительства.3
Закон об участии в долевом строительстве установил существенные требования к застройщику, условия договора долевого участия в строительстве, подлежащего государственной регистрации, способы обеспечения обязательств по договору со стороны застройщика, ответственность за нарушение обязательств по договору и т.п.

В специальной литературе отмечается, что основная цель Закона об участии в долевом строительстве - защита прав и интересов граждан, вкладывающих средства в строительство жилья и иных объектов недвижимости (за исключением объектов производственного назначения) в порядке долевого участия, которая реализуется путем решения следующих задач:

- снижение рисков участников долевого строительства за счет установления обязанности застройщиков по раскрытию информации как о самих застройщиках, так и о проектах жилищного строительства (проектная декларация);

- установление обязательных условий, порядка заключения, изменения и исполнения договоров участия в долевом строительстве;

- обязательность учета договоров участия в долевом строительстве для недопущения передачи прав на одну строящуюся квартиру или иной объект долевого строительства одновременно нескольким лицам;

- обеспечение возврата застройщиком средств участников долевого строительства при невыполнении договора путем установления залога земельного участка и строящегося объекта;

- государственный контроль за долевым строительством;

- установление административной ответственности за привлечение средств на строительство лицами, не имеющими на это права, за опубликование недостоверной информации в проектной декларации, за нарушение требований к отчетности застройщика.4

С принятием и вступлением в силу (с 1 апреля 2005 года) названного Закона для гражданина, заключающего договор долевого участия, риски его денежных вложений значительно уменьшились, а для застройщика процесс получения средств от физических лиц стал более сложным.

По этой причине большинство застройщиков, как показала практика, не заключали договоры долевого участия, применяя обходные схемы, такие как купля-продажа векселя с возможностью погашения приобретением квартиры, предварительный договор о заключении в будущем договора купли-продажи, договоры уступки права требования и т.п. По самым примерным подсчетам, более половины (а некоторые источники называют цифру 80 - 90%) жилья как в Москве, так и в других регионах приобретается у застройщиков по различного рода договорам, не являющимся договорами участия в долевом строительстве.5

Судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) С.В. Сарбаш отмечает, что "буйным цветом расцвела еще одна схема: привлечение денежных средств по предварительному договору долевого участия в строительстве. Здесь рассуждают так: поскольку заключение предварительного договора участия в долевом строительстве не регламентировано Законом, то и отношения эти не подпадают под сферу его действия. То, что застройщик получает денежные средства дольщика по предварительному договору, мало кого смущает. Между тем получение денежных средств дольщика - это исполнение его обязанности по основному договору. Ясно же, что в таких случаях предварительный договор - лишь ширма, прикрытие основного" .6

В Благовещенске (Амурская область) застройщики используют следующую схему обхода требований Закона об участии в долевом строительстве: на земельных участках, выделенных под строительство индивидуального жилья, предприниматели под видом частного дома возводят многоквартирные жилые дома (как правило, трехэтажные здания гостиничного типа), а потом продают в них квартиры всем желающим.7

По последним данным, на март 2011 года в сводном списке, основанном на данных регионов, - 80 319 обманутых дольщиков и 897 проблемных объектов незавершенного долевого строительства. По федеральным округам лидирует Приволжский - 24 051 обманутый дольщик, на втором месте Центральный федеральный округ - 23 716 обманутых дольщиков, на третьем - Сибирский федеральный округ (13 108 человек). По конкретным регионам 45% от общего числа обманутых дольщиков (36 325 человек) сосредоточились в Москве, Московской, Самарской и Ленинградской областях и в Краснодарском крае. Санкт-Петербург образно называют "столицей обманутых дольщиков" - их там более трех тысяч человек.8

Таким образом, несмотря на наличие Закона об участии в долевом строительстве проблема защиты прав и законных интересов участников долевого строительства остается актуальной и в настоящее время.

Одной из форм правового регулирования, направленных на соблюдение требований Закона об участии в долевом строительстве (наряду с осуществлением государственного контроля и надзора), является установление административной ответственности за его нарушение, на что прямо указано в части 2.2 статьи 1 этого Закона.

В настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусматривает пять специальных составов административных правонарушений за нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве - части 1 - 4 статьи 14.28 и часть 4 статьи 19.5 КоАП РФ. Именно практика применения названных норм является предметом настоящей статьи.

Кроме того, учитывая, что застройщиками в договоры участия в долевом строительстве зачастую включаются условия, ущемляющие установленные Законом об участии в долевом строительстве права потребителей, в статье также проведен анализ соответствующей судебной практики применения части 2 статьи 14.8 КоАП РФ.

При этом нужно иметь в виду, что КоАП РФ устанавливает административную ответственность и за такие правонарушения, как нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (статья 9.4), нарушение установленного порядка строительства объекта капитального строительства и ввода его в эксплуатацию (статья 9.5), строительство объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ (статья 9.5.1). Подобные правонарушения в области строительства хотя и затрагивают (косвенно) права и законные интересы участников долевого строительства, не являются предметом настоящей работы.

Незаконное привлечение застройщиками денежных средств

Частью 1 статьи 14.28 КоАП РФ установлена административная ответственность за привлечение денежных средств гражданина, связанное с возникающим у гражданина правом собственности на жилое помещение в многоквартирном доме, который на момент привлечения таких денежных средств гражданина не введен в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, лицом, не имеющим в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на это права и (или) привлекающим денежные средства граждан в нарушение требований, установленных указанным законодательством.

Следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 17.06.2010 N 119-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" указанной нормой была предусмотрена ответственность за привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости лицом, не имеющим на это права в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

То есть объективную сторону данного правонарушения составляло привлечение денежных средств граждан вне зависимости от целей строительства (жилое или нежилое помещение в многоквартирном доме, иной объект недвижимости).

С 21 июня 2010 года (день вступления в силу Федерального закона от 17.06.2010 N 119-ФЗ) ответственность по части 1 статьи 14.28 КоАП РФ наступает только в том случае, если, во-первых, привлечение денежных средств гражданина связано с возникновением у последнего права на жилое помещение в многоквартирном доме и, во-вторых, если на момент привлечения денежных средств многоквартирный дом не введен в эксплуатацию. (Однако и в период действия прежней редакции части 1 статьи 14.28 КоАП РФ суды указывали на отсутствие состава рассматриваемого административного правонарушения в случае, если денежные средства привлекались после завершения строительства многоквартирного дома 9. - Прим. авт.)

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона об участии в долевом строительстве привлечение денежных средств граждан, связанное с возникающим у граждан правом собственности на жилые помещения в многоквартирных домах, которые на момент привлечения таких денежных средств граждан не введены в эксплуатацию, допускается только:

- на основании договора участия в долевом строительстве;

- путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды, праве субаренды земельный участок и получившим в установленном порядке разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида - жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах;

- жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.

Привлечение денежных средств граждан для строительства в нарушение названных требований запрещено (часть 2.1 статьи 1 Закона об участии в долевом строительстве).

В пункте 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.07.2011 N 54 "О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем" указано, что положения Закона об участии в долевом строительстве являются специальными по отношению к положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) о купле-продаже будущей вещи. В связи с этим привлечение средств граждан для строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости возможно только способами, указанными в части 2 статьи 1 Закона об участии в долевом строительстве.

Согласно части 3 статьи 3 Закона об участии в долевом строительстве в случае привлечения денежных средств граждан для строительства лицом, не имеющим на это права и (или) привлекающим денежные средства граждан для строительства в нарушение указанных выше требований, гражданин может потребовать от данного лица немедленного возврата переданных ему денежных средств, уплаты в двойном размере предусмотренных статьей 395 ГК РФ процентов от суммы этих средств и возмещения сверх суммы процентов причиненных гражданину убытков.

Наиболее распространенным способом привлечения денежных средств является заключение договора участия в долевом строительстве, в соответствии с которым одна сторона (застройщик) обязуется в предусмотренный договором срок своими силами и (или) с привлечением других лиц построить (создать) многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости и после получения разрешения на ввод в эксплуатацию этих объектов передать соответствующий объект долевого строительства участнику долевого строительства, а другая сторона (участник долевого строительства) обязуется уплатить обусловленную договором цену и принять объект долевого строительства при наличии разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости (часть 1 статьи 4 Закона об участии в долевом строительстве).10

В силу части 1 статьи 3 Закона об участии в долевом строительстве застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости только после:

- получения в установленном порядке разрешения на строительство;

- опубликования, размещения и (или) представления проектной декларации;

- государственной регистрации права собственности на земельный участок, предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иных объектов недвижимости, в состав которых будут входить объекты долевого строительства, или договора аренды, договора субаренды такого земельного участка.

Часть 2 этой же статьи устанавливает еще два требования - необходимо, чтобы привлекающий денежные средства субъект отвечал требованиям данного Закона к застройщику и чтобы денежные средства привлекались на основании договора участия в долевом строительстве.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.03.2010 N 13863/09 указано, что поскольку в соответствии с частью 3 статьи 4 Закона об участии в долевом строительстве договор заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента регистрации, то обязательным условием для получения застройщиком права на привлечение денежных средств граждан является соблюдение им не только требований, указанных в части 1 статьи 3 Закона об участии в долевом строительстве, но и требований части 2 статьи 3 и части 3 статьи 4 этого Закона (наличие договора, заключенного в письменной форме и прошедшего государственную регистрацию). Именно выполнение этих требований и предоставляет застройщику право привлекать денежные средства граждан. Право на привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирного дома до регистрации договоров в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество у застройщика отсутствует.

Анализ судебно-арбитражной практики показывает, что привлечение денежных средств на основании не прошедшего государственную регистрацию договора участия в долевом строительстве является наиболее распространенным случаем нарушения требований Закона об участии в долевом строительстве (Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.10.2009 по делу N А19-7744/09; ФАС Дальневосточного округа от 06.09.2011 N Ф03-4333/2011; ФАС Западно-Сибирского округа от 20.10.2010 по делу N А03-3250/2010; ФАС Северо-Западного округа от 19.11.2009 по делу N А21-3397/2009, от 06.08.2010 по делам N А21-124/2010 и А21-125/2010 и от 30.12.2010 по делу N А21-5313/2010; ФАС Северо-Кавказского округа от 28.01.2010 по делу N А32-16684/2009; Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2011 по делу N А56-53087/2010, от 16.09.2011 по делу N А56-20550/2011 и от 20.10.2011 по делу N А56-26953/2011).

Другими примерами объективной стороны рассматриваемого административного правонарушения являются:

- привлечение денежных средств субъектом, не отвечающим требованиям, предъявляемым Законом об участии в долевом строительстве к застройщикам (ФАС Московского округа от 07.05.2009 по делу N КА-А40/3802-08; ФАС Поволжского округа от 13.08.2009 по делу N А49-3832/2009; ФАС Северо-Кавказского округа от 21.09.2009 по делу N А32-4036/2009-51/72-40АЖ; ФАС Уральского округа от 05.05.2011 N Ф09-2042/11-С1; ФАС Центрального округа от 31.07.2008 по делу N А09-226/2008-16);

- привлечение денежных средств до получения разрешения на строительство (Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 29.04.2009 по делу N А82-14398/2008-31; ФАС Северо-Западного округа от 27.08.2008 по делу N А21-1047/2008; ФАС Северо-Кавказского округа от 15.05.2009 по делу N А32-24479/2008-59/265-124АЖ; ФАС Уральского округа от 02.10.2008 N Ф09-7126/08-С1);

- привлечение денежных средств на основании отмененного компетентным органом разрешения на строительство (Постановления ФАС Дальневосточного округа от 09.06.2010 N Ф03-354/2010 и от 23.06.2010 N Ф03-7905/2009);

- привлечение денежных средств после истечения срока действия разрешения на строительство (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15.12.2009 по делу N А13-7726/2009);

- привлечение денежных средств без опубликования и размещения проектной декларации (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 25.12.2008 N Ф04-7987/2008(18280-А75-43) и ФАС Северо-Кавказского округа от 21.12.2009 по делу N А53-11831/2009);

- привлечение денежных средств без представления проектной декларации в контролирующий орган (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.04.2009 по делу N А21-6532/2008). (В то же время в судебно-арбитражной практике встречается и иная позиция, в соответствии с которой непредставление опубликованной в установленном порядке проектной декларации в контролирующий орган не образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.28 КоАП РФ.11 - Прим. авт.);

- привлечение денежных средств в отсутствие правоустанавливающих документов на застраиваемый земельный участок (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 17.02.2011 по делу N А45-13239/2010 и ФАС Поволжского округа от 10.03.2009 по делу N А12-16426/2008);

- привлечение денежных средств на основании предварительного договора участия в долевом строительстве (Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.04.2011 по делу N А19-19256/10 и ФАС Центрального округа от 27.01.2010 по делу N А14-6317-2009151/34);

- привлечение денежных средств на основании предварительного договора купли-продажи недвижимого имущества (Постановления ФАС Дальневосточного округа от 03.08.2011 N Ф03-3083/2011 и Ф03-2792/2011; ФАС Московского округа от 27.04.2010 N КА-А41/3858-10; ФАС Северо-Кавказского округа от 18.02.2010 по делу N А32-40404/2009-58/380-122АЖ; Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2011 по делу N А56-56720/2010);

- привлечение денежных средств на основании договора о совместной деятельности (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17.01.2011 по делу N А46-4189/2010);

- привлечение денежных средств на основании договоров резервирования квартир (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30.06.2011 по делу N А58-7521/2010).

Федеральным законом от 17.06.2010 N 119-ФЗ статья 14.28 КоАП РФ была дополнена примечанием следующего содержания: "В случае нарушения лицом требований к привлечению денежных средств гражданина, связанному с возникающим у гражданина правом собственности на жилое помещение в многоквартирном доме, который на момент привлечения таких денежных средств гражданина не введен в эксплуатацию в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, административная ответственность, установленная частью 1 настоящей статьи, наступает в отношении каждого случая неправомерного привлечения денежных средств гражданина в отдельности".

Таким образом, с 21 июня 2010 года законодателем четко установлено, что административная ответственность по части 1 статьи 14.28 КоАП РФ наступает за каждый случай неправомерного привлечения денежных средств гражданина в отдельности.

В связи с этим важное практическое значение (например, в целях определения установленного статьей 4.5 КоАП РФ годичного срока давности привлечения к административной ответственности) имеет вопрос о том, относится ли рассматриваемое правонарушение к категории длящихся.

В правоприменительной практике единообразие по данному вопросу отсутствует.

Так, в Постановлениях Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2011 по делам N А56-27021/2011 и А56-27022/2011 и от 18.10.2011 по делу N А56-27015/2011 указано, что предусмотренное частью 1 статьи 14.28 КоАП РФ правонарушение является длящимся12.

Иная позиция высказана в Постановлениях ФАС Дальневосточного округа от 06.09.2011 N Ф03-4333/2011 и Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2011 по делу N А58-7521/2010, а также в пункте 8 рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа от 09.10.2008 о практике применения законодательства об административных правонарушениях.

Представляется, что более правильным является второй из названных подходов.

В пункте 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния. При этом административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

В пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что КоАП РФ предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения.

Объективная сторона рассматриваемого административного правонарушения заключается в привлечении денежных средств гражданина лицом, не имеющим на это права в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Данное правонарушение является совершенным с момента привлечения денежных средств гражданина, поскольку именно к этому сроку лицом, привлекающим денежные средства, не выполнены предусмотренные Законом об участии в долевом строительстве обязанности, связанные с приобретением соответствующего статуса. Иными словами, такое правонарушение считается оконченным в момент неправомерного привлечения денежных средств (в наличной или безналичной форме) и поэтому не может быть отнесено к категории длящихся.

В связи с изменением диспозиции части 1 статьи 14.28 КоАП РФ (с учетом примечания к ней) и существенным увеличением размера административного штрафа в течение второго полугодия 2010 года и в 2011 году актуальным являлся и вопрос о применении положений части 2 статьи 1.7 КоАП РФ о запрете обратной силы закона, отягчающего административную ответственность либо иным образом ухудшающего положение привлекаемого к ответственности лица (см., например, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.04.2011 по делу N А19-19256/10 и от 30.06.2011 по делу N А58-7521/2010).
Нарушение требований к опубликованию (размещению)

проектной декларации


следующая страница >>