microbik.ru
1 2


А. КВИТКО,

кандидат юридических наук,

Т. УЛЫБИНА,

соискатель

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОГРАНИЧЕНИЯ СУБЪЕКТИВНЫХ ПРАВ И СВОБОД

Как объективно подчеркивают известные российские правоведы Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, «не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены», а «в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено»1. Именно такая позиция, согласующаяся с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, доминирует в современной юридической литературе2, хотя высказываются и иные точки зрения3.

До настоящего времени продолжает оставаться дискуссионным вопрос о ясных и понятных критериях, которые позволяли бы определить конкретные пределы ограничения прав и свобод граждан4, что имеет исключительное значение при разработке концепции государственного управления в сфере обеспечения особых правовых режимов. Показательно в этом смысле высказывание известного венгерского ученого А. Шайо о том, что подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна быть «чрезмерной»1.

Следует учитывать, что наряду с упомянутыми терминами «разумность» и «соразмерность» в научной литературе используются такие понятия, как «умеренное» ограничение прав и свобод личности2, «сознательное сужение некоторых прав и свобод»3 и ограничение прав и свобод в интересах «общего блага» или «общественного благополучия»4.

О высокой степени сложности данной проблемы свидетельствует то, что на необходимость ее разрешения, как имеющей принципиальное значение, А.В. Малько обращалось внимание более десяти лет назад, еще при разработке проекта Конституции Российской Федерации5. Тогда же И.А. Ледях указывала на исключительную важность реализации в России принципа соразмерности законов (как запрета введения чрезмерных ограничений) в целях исключения эксцессов в области регулирования прав человека6. Однако связанная с этим дискуссия, несколько активизировавшаяся в период обсуждения проектов федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», не завершена и до настоящего времени.

Полагаем, что представляют интерес высказанные по этому поводу соображения швейцарского ученого К. Экштайна, выделявшего три основных условия ограничения прав граждан: необходимость, пригодность, соразмерность. Развивая эту мысль, К. Экштайн поясняет, что речь идет о запрете на злоупотребления ограничения конституционных прав и свобод со стороны государства, понимая при этом под злоупотреблением чрезмерное вмешательство в права и свободы. В то же время не исключены ситуации, когда даже допустимое с точки зрения критериев необходимости и пригодности ограничение прав может быть антиконституционным исходя из принципа соразмерности. Под несоразмерностью при этом понимается несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, в пользу которых допускается то или иное нарушение1. Подобный подход согласуется в определенной мере с мнением А. Шайо, полагающего, что «ограничения прав, введенные под флагом защиты строя, могут с таким же успехом подорвать конституционную систему, как и ее противники». Одновременно А. Шайо обращает внимание и на опасность злоупотребления свободами и делает вывод о том, что ограничительные меры применимы, если они «не запрещают правомерного осуществления основных прав и если конкретная ограничительная мера в наименьшей степени ущемляет основные права»2.

В отечественной научной литературе принцип соразмерности ограничений прав граждан называется (со ссылкой на ряд международных правовых актов) принципом пропорциональности или принципом сбалансированности. Рассматривая его значение, Г. Гаджиев обращает внимание на важность определения точки равновесия между воплощенной в основных правах свободой человека и необходимостью подвергать их ограничению со стороны государства, которая должна фиксироваться в понятии пределов основных прав и свобод3. Соразмерность ограничения прав, свобод и цели, во имя которых ограничиваются права, выделяется в качестве принципиальной позиции и в других научных работах4. Однако определенность в понимании пропорциональности (соразмерности) принимаемых государством мер в ответ на возникший кризис отсутствует, тем более то, что может быть применимо в условиях одной чрезвычайной ситуации, может стать незаконным в другой5. По мнению Д.И. Дедова, содержание принципа пропорциональности как универсального инструмента защиты основных прав и свобод включает три основных требования к сбалансированному ограничению прав человека:

а) обоснованность ограничения (наличие прав и интересов, требующих защиты, ясное указание связи целей и средств ограничения);

б) важность целей ограничения (значимость защищаемых прав заключается в том, что защищаемые права — это основные права и свободы человека и связанные с ними интересы);

в) соответствие степени ограничения прав общественной значимости целей ограничения или значимости защищаемых прав1.

Наряду с точкой зрения о необходимости соблюдения принципа пропорциональности (соразмерности) при введении чрезвычайного или военного положения в современной юридической литературе высказываются вполне понятные и основанные на нормах международного права и положениях Конституции Российской Федерации соображения о том, что объем ограничений прав человека в условиях действия чрезвычайных режимов может быть определен только законом2. Заслуживает поддержки и позиция В.И. Лафитского, полагающего, что ограничения прав и свобод граждан не должны противоречить требованиям международного права в той части, которая касается неприкосновенности личности3.

Конституционный Суд России обращает внимание на то, что «...установление ограничений прав и свобод должно быть соразмерно защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства. Эти ограничения должны учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государства». Суд подчеркивает, что «принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод»4. Такая правовая позиция Конституционного Суда согласуется с нормами международного права, но позволяет определить лишь общие ориентиры реализации принципа соразмерности (пропорциональности) на практике. Об этом косвенно свидетельствует и следующее высказывание Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина: «Вопрос заключается в том, до каких пределов можно идти в ограничении конституционных прав человека? Где та черта, за которой ограничение прав человека превращается в их отрицание? Во имя чего и кого проводятся эти ограничения? Как обеспечить баланс безопасности государства и соблюдения прав человека?»1.

В этой связи весьма показательно мнение М.В. Баглая, который, высказывая соображения о необходимости соблюдения принципа соразмерности ограничений прав человека (как гарантии от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости), обращает внимание на то, что использованная в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации формулировка о возможности ограничения прав человека «в той мере, в какой это необходимо», тем не менее «порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия»2.

При рассмотрении проблемы ограничения прав человека с точки зрения трактовки права как формы свободы важно иметь в виду, что речь идет не об ограничении свободы (или равенства и справедливости) как содержания того или иного права, а об ограничении условий и пределов реализации этой свободы в данной сфере общественной жизни3. Следовательно, ограничивается не сама свобода как благо, предоставляемое тем или иным правом, а продолжительность, полнота и качество пользования ею4. Именно в этом смысле в дальнейшем и будет использоваться термин «ограничение прав человека». В плане уточнения терминологии следует отметить еще одно важное обстоятельство. Поскольку в Конституции РФ (как и в большинстве новейших конституций, принятых после Всеобщей декларации прав человека) все основные права и свободы человека позитивированы в соответствующих конституционных нормах, то проблема ограничения прав человека предстает, главным образом, как проблема ограничения конституционных прав федеральным законом. Между тем сказать, что гарантированные Конституцией права можно ограничить ФЗ, — это то же, что сказать, будто права, закрепленные в законе, можно ограничить подзаконным актом. Очевидно, что если права получают закрепление в конституции того или иного государства, то и ограничения этих прав должны быть заданы самой конституцией1, а текущее законодательство может лишь конкретизировать эти конституционные ограничения, не выходя за их рамки. Только в этом смысле далее будем говорить о том, что конституционные права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом.

Позиция либертарной концепции в вопросе ограничения прав человека состоит в следующем: право человека может быть ограничено законом только с целью защиты других прав человека и только в той мере, в какой это не нарушает принцип формального равенства при осуществлении данного права. Такой подход заметно отличается от того, который принят в практике конституционного правосудия и Европейского Суда по правам человека. Эта практика, как известно, исходит из представления о том, что права человека могут быть ограничены для защиты не только других прав человека, но и иных ценностей, выражающих общие интересы2. В основе данной точки зрения лежит буквальное прочтение положения п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Впоследствии в ряде других международно-правовых документов к числу оснований для ограничения прав и свобод человека была добавлена также необходимость охраны государственного порядка, национальной безопасности, нравственности и здоровья населения, общественного спокойствия и т. п.

В формулировке п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации обращает внимание типичное для естественно-правовой доктрины смешение правовых и морально-нравственных начал, которое с позиций современного правопонимания выглядит довольно архаично. Как отмечает в этой связи В.А. Четвернин, такой подход «уже двести лет подвергается критике на том справедливом основании, что правовая свобода позволяет быть безнравственным — до тех пор, пока безнравственность не нарушает правовую свободу других». С позиций либертарного правопонимания так называемые справедливые требования морали не могут быть основанием для ограничения права уже потому, что требования морали по своей природе не могут быть справедливыми, т. е. равными, всеобщими, обязательными для всех. По мнению некоторых западных авторов, данная формулировка появилась в 1948 г. во многом под влиянием Нюрнбергского процесса, когда для осуждения нацистских преступников в отсутствие соответствующих норм международного права суд вынужден был апеллировать к нравственным ценностям1. В рамках либертарной концепции справедливость, трактуемая как формальное равенство, — это качество, присущее только праву, т. е. сущностный признак права. Мораль же, как форма автономной внутренней саморегуляции индивида2, не ограничена требованиями справедливости (т. е. равенства).

Другой недостаток рассматриваемой формулировки связан с тем, что в ней допускается возможность ограничения прав человека для защиты ценностей иного рода. Между тем провозглашение международным сообществом прав человека в качестве «основы свободы, справедливости и всеобщего мира» во Всеобщей декларации и в Пактах о правах человека означает признание приоритетного характера этих прав перед другими общечеловеческими ценностями. С точки зрения принципа равенства, очевидно, что ограничение такой ценности, как право человека, может быть оправдано лишь необходимостью защиты равнозначной ценности. Следовательно, единственным основанием для ограничения права человека является необходимость предотвращения такого злоупотребления этим правом, которое связано с его использованием в ущерб другим правам человека. В этом плане весьма показательно, что в проекте гораздо более позднего международно-правового документа — Договора, учреждающего Конституцию для Европы, — по этому вопросу представлена существенно откорректированная правовая позиция: «Возможные ограничения области действия прав и свобод, — сказано в ст. П-112 этого документа, — …могут быть установлены только в том случае, если их применение необходимо в соответствии с общими интересами, признанными Союзом для защиты прав и свобод»3. Согласно данной правовой конструкции, общие интересы, связанные с безопасностью государства, общественным порядком, общим благосостоянием и т. п., могут быть основанием для ограничения прав и свобод человека только в той мере, в какой за ними стоят соответствующие права человека. Таким образом, можно сделать вывод, что современная версия естественно-правовой доктрины в вопросе о критериях ограничения прав человека заметно сближается с либертарным подходом.

Было бы интересно проследить, как отражается такая тенденция в трактовке критериев ограничения прав человека в практике работы Европейского Суда. Однако в рамках статьи мы остановимся на анализе практики отечественного конституционного правосудия, которая в целом ориентирована на первоначальную (архаичную) интерпретацию положений Всеобщей декларации и основанных на ней международно-правовых актов. Это проявляется, прежде всего, в таком толковании положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ («права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»), согласно которому права человека могут быть ограничены «в общественно значимых целях, ради защиты которых допускается ограничение прав человека»1. Очевидно, что такое прочтение рассматриваемой нормы не согласуется с положением ст. 2 Конституции РФ о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Не соответствует оно и ориентации Конституции РФ на приоритетный характер общепризнанных принципов и норм международного права, провозглашающих права человека. Поэтому при толковании данной нормы следует, думается, ориентироваться на современную позицию международного сообщества, выраженную в упомянутом выше положении проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы, согласно которому возможность применения ограничений прав человека в соответствии с общими интересами допускается лишь в той мере, в какой эти общие интересы признаны необходимыми для защиты прав человека.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации трактует буквально ч. 3 ст. 55, то, понимая, что при такой интерпретации данной нормы «достаточно общие формулировки Конституции об условиях ограничения прав и свобод таят опасность их неоправданно широкого толкования на практике и установления чрезмерных ограничений»1, он предпринял усилия, чтобы поставить барьеры законодательному произволу. Опираясь на практику своей работы, а также практику Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации2 выработал такие критерии ограничения законом основных прав, как соразмерность ограничений конституционно признаваемым целям и сохранение существа и реального содержания права. Сформулировав и положив в основу своей деятельности соответствующую правовую позицию3, Конституционный Суд Российской Федерации во многом преодолел те недостатки в толковании ч. 3 ст. 55, которые давали федеральному законодателю практически неограниченную возможность вторжения в сферу конституционных прав человека. Однако при этом возникла новая проблема, связанная с появлением у самого Суда слишком большой свободы усмотрения в вопросе об основаниях и пределах ограничения законом прав человека. Теперь уже Конституционный Суд без достаточно ясных правовых критериев решает, соразмерны ли ограничения того или иного права соответствующим конституционным ценностям и сохраняется ли при этом существо и реальное содержание права.

Когда Конституционный Суд Российской Федерации говорит о соразмерности между ограничением права человека и необходимостью защиты той или иной конституционно признанной ценности, можно подумать, что речь идет о принципе правового равенства. Однако это неверно. Подобная «соразмерность» — вовсе не то формальное равенство, которое, согласно либертарной концепции правопонимания, составляет сущность права. Очевидно, что о равенстве можно говорить лишь применительно к сопоставимым объектам. В сфере прав человека формальное правовое равенство предстает как равенство различных субъектов права в их правоспособности, т. е. в их возможности пользоваться равной (исключающей привилегии и дискриминацию) правовой свободой при реализации ими одного и того же права. Мы не можем установить равенство между правом человека на объединение в политическую партию и такой конституционной ценностью, как, например, безопасность государства. Более того, мы не можем соизмерить и такие разные права человека, как право на объединение, с теми правами человека, которые корреспондируют безопасности государства (например, право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность и т. п.). Можно лишь сопоставлять и соизмерять правоспособность различных субъектов одного и того же права и находить такую меру вторжения закона в сферу его реализации, которая обеспечивает принцип формального равенства.

Поэтому любое решение суда по поводу правомерности ограничения прав человека, основанное на представлении о «соразмерности» между правом человека и некой конституционной ценностью (даже если эту ценность можно выразить через другие права человека), будет иметь произвольный характер. В этой связи следует отметить, что во всех международных актах (во Всеобщей декларации, в Пакте о гражданских и политических правах, в Европейской Конвенции и т. д.) речь идет лишь о том, что защита ценностей, выражающих общие интересы, может служить целью или основанием для ограничения прав человека. Вместе с тем нигде не сказано, что права человека могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо для защиты указанных ценностей. Таким образом, международно-правовые документы, не предрешая вопрос о мере вводимого законом ограничения, оставляют законодателю возможность урегулирования этого вопроса по принципу формального равенства. А из части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, рассматриваемой вне контекста иных конституционных положений, следует, что федеральный законодатель может ограничить, например, конституционное право на объединение в той мере, в какой сочтет необходимым для защиты любой из перечисленных здесь ценностей. Поэтому текст данной нормы создает впечатление, будто «формально законодатель может ограничить то или иное основное право в любом объеме и в результате выхолостить его содержание»1. Более того, когда речь заходит о таких ценностях, как основы конституционного строя, оборона страны и безопасность государства, у нас привыкли действовать по формуле: «Мы за ценой не постоим».

Не гарантирует от произвольного принятия судебного решения и второй используемый Конституционным Судом критерий ограничения прав человека, связанный с необходимостью сохранения существа или содержания права. Дело в том, что в рамках естественно-правовой доктрины, на которой основана выстроенная Конституционным Судом логика защиты прав человека, отсутствует теоретическая трактовка сущности (существа) права. Как отмечает в данной связи В.С. Нерсесянц, для юснатурализма «различение и соотношение естественного права и позитивного права — это не соотношение (с поисками путей и условий их совпадения и критикой случаев несовпадения) правовой сущности (в виде естественного права) и правового явления (в виде позитивного права), а противопоставление (зачастую — антагонизм) естественного права (как единственного подлинного права — и подлинной правовой сущности, и вместе с тем подлинного правового явления) и позитивного права (как неподлинного права — неподлинного и как сущность, и как явление)»2. С позиций такого подхода критерием оценки правовой природы позитивного права становятся естественные права человека, которые при этом выступают не как абстрактный теоретический принцип, а как реально действующее подлинное право. Отсюда и присущий естественно-правовым концепциям правовой дуализм, т. е. представление о двух одновременно действующих системах естественного и позитивного права.

Не имея такого теоретического критерия сущности права, как принцип формального равенства, Конституционный Суд трактует вторжение в существо права как чрезмерное ограничение данного права, а меру такого ограничения находит применительно к каждому конкретному случаю на эмпирическом уровне. Надо признать, что Конституционным Судом Российской Федерации накоплен большой эмпирический опыт защиты прав человека от их неправомерного ограничения федеральным законом. Однако отсутствие общетеоретической позиции по вопросу о сущности права приводит к тому, что Суд каждый раз заново и как бы «на ощупь» определяет меру возможного вторжения закона в сферу осуществления прав человека, что в значительной степени затрудняет поиск правового решения.

Отказ естественно-правовой доктрины от выделения сущностного признака права не только не позволяет отграничить право от других социальных явлений (прежде всего от норм нравственности и религии, в чем особенно наглядно проявляется архаичный характер данного подхода), но, что гораздо важнее, лишает эту доктрину ясных теоретико-правовых критериев, помогающих отличить право от произвола законодателя, оставляя данное решение, по существу, на усмотрение судебной практики. Когда решение какого-либо правового вопроса из теории переносится в сферу практической деятельности, то определяющее влияние на него нередко начинают оказывать такие далекие от существа рассматриваемой проблемы факторы, как уровень правовой культуры общества, законодателя и правоприменителя, степень независимости суда от других ветвей власти, интеллектуальный и нравственный потенциал судейского корпуса.

Интересно в связи с этим сравнить одно из решений Европейского Суда по правам человека1, признавшее не соответствующим Европейской Конвенции запрет Объединенной коммунистической партии Турции, с корреспондирующим ему решением КС РФ, подтвердившим конституционность повышения законодательных требований к численности политической партии до 10 тыс. членов2. В своем решении по делу о компартии Турции3 Европейский Суд исходил из того, что ограничение законом права на политическое объединение будет правомерным, если оно является «необходимым в демократическом обществе» (п. 37 мотивировочной части Постановления по данному делу). Обращает на себя внимание обстоятельство, что Суд говорит здесь (как и в целом ряде иных случаев, когда речь идет о критериях ограничения прав человека1) не о том, что это ограничение не должно вторгаться в существо или содержание права, а о том, что оно должно быть необходимым с точки зрения демократии. Такая подмена понятий не случайна, ведь у Суда нет теоретической позиции относительно того, в чем заключается сущность или содержание права. Поэтому он предпочитает оперировать понятием «демократия»2, принимая в качестве критерия для ограничения права на политическое объединение необходимость обеспечения «подлинно демократической политической системы» (п. 45 мотивировочной части Постановления).

Этой же логике следует в своем решении о минимальной численности политической партии и Конституционный Суд РФ3. Правда, вначале он (в отличие от Европейского Суда) ссылается на один из указанных выше критериев ограничения прав человека, отмечая, что законодатель «не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания» (п. 4 мотивировочной части постановления). Исходя из этого, Конституционный Суд делает вывод, что численный состав партии не должен быть чрезмерным, чтобы не посягать «на само существо (основное содержание) права граждан на объединение». Однако далее Суд связывает содержание права на политическое объединение с сохранением в стране многопартийности. «Количественные критерии, — отмечается в постановлении по данному делу, — могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе, если — в нарушение конституционного принципа многопартийности — на их основании будет создана лишь одна политическая партия» (п. 4 мотивировочной части постановления). А поскольку после повышения численности партий до 10 тыс. членов в стране осталось больше, чем одна партия, то, по логике Суда, данная норма не привела к ограничению права граждан на объединение в политические партии.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, вслед за Европейским Судом, сводит проблему сохранения существа права на политическое объединение к обеспечению демократии (поскольку многопартийность является одной из существенных характеристик демократии). Однако если Европейский Суд из этого общего посыла делает вывод о том, что «не может быть никакого оправдания созданию препятствий политической группе исключительно потому, что она стремится: принимать участие в политической жизни страны, чтобы, в соответствии с демократическими нормами, найти решения, способные удовлетворить все заинтересованные стороны» (п. 57 мотивировочной части Постановления по данному делу), то Конституционный Суд РФ приходит к выводу о том, что резкое повышение численности партий с одновременным введением запрета региональных и межрегиональных партий, с ликвидацией института политических движений, с уже активно обсуждавшимися в тот период переходом к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы и отказом от института избирательных блоков (и все это в условиях еще только формирующейся партийной системы страны), не является ограничением права граждан на политическое объединение.

Такое явное несоответствие итоговых заключений при общей логике рассуждений произошло потому, что проблема была выведена из правовой плоскости, где следовало бы оценить рассматриваемую норму с точки зрения ее соответствия правовому началу, в более расплывчатую область политических отношений, где речь пошла не о праве, а о демократии и многопартийности. Показательно, что, испытывая затруднения при анализе данной проблемы в правовой плоскости, Конституционный суд РФ попытался перевести ее в область политических отношений, сославшись на то, «что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью» (п. 4 мотивировочной части постановления). Об этом, по его мнению, свидетельствует то обстоятельство, что в законодательстве зарубежных стран требования к численности членов политической партии или заметно выше, или ниже, чем в Федеральном законе «О политических партиях», «что обусловлено как задачами, которые в сфере развития политической системы решаются законодательными мерами, так и численностью населения конкретного государства». В этой связи хотелось бы заметить, что в таких странах, как Мексика или Казахстан, она выше, а существенно ниже — практически во всех странах, которые у нас принято называть цивилизованными и демократическими. И здесь, при отсутствии ясных правовых критериев, КС РФ решил, что ограничение права на политическое объединение можно трактовать не как «создание препятствий политической группе», стремящейся в соответствии с демократическими нормами «принимать участие в политической жизни страны», а как создание условий, при которых в стране может остаться только одна партия. Таким образом, видно, что требование защиты демократии, на которое ссылается Европейский Суд по правам человека, слишком неопределенно, чтобы его можно было ставить в основу правовых решений, потому что в странах с неразвитой демократией трактовка этого термина неизбежно будет существенно отличаться от того эталона, на который ориентирован сам Европейский Суд1. В данном случае Конституционный Суд Российской Федерации счел, что развитие демократии в стране требует «стимулирования образования крупных общенациональных партий» (п. 3.3 мотивировочной части постановления по данному делу). Оспаривать этот тезис, оставаясь на зыбкой почве политологических рассуждений, очень трудно. Но совсем другое дело, когда мы переводим анализ проблемы в плоскость правового подхода.

Рассмотрим эту ситуацию с правовых позиций либертарного правопонимания, согласно которому право человека может быть ограничено законом только с целью защиты других прав и только в той мере, в какой это не нарушает принцип равенства при осуществлении данного права. Когда говорят, что право может быть ограничено с целью защиты других прав, то имеется в виду, что такое ограничение вводится как гарантия против злоупотребления данным правом, то есть против его использования в ущерб другим правам и свободам. При этом мера жесткости таких ограничений задана необходимостью сохранения принципа равенства в сфере реализации данного права. Применительно к нашему случаю это означает следующее. Если законодатель считает, что без указания в законе требований к численности партии осуществление данного права может быть связано с нарушением других прав человека (например, права участвовать в управлении делами государства), то он может ввести ограничение права на объединение. В данном случае такое ограничение правомерно, поскольку участие в выборах под видом политических партий различного рода клановых организаций, обслуживающих частные интересы, может дезориентировать избирателей и привести к искажению их воли. Законодательное требование к минимальной численности партии является одной из гарантий против подобного злоупотребления статусом политической партии.

Но, защищая, таким образом, избирательные права, законодатель не должен вторгаться в существо права на объединение, то есть не должен нарушать принцип равенства в сфере его реализации. Это означает, что численность общероссийской политической партии (как в целом по стране, так и с дифференциацией по отдельным регионам) должна быть такова, чтобы гарантировать отсутствие привилегий и дискриминации при реализации конституционного права на политическое объединение. В сложившейся ситуации особенно важно обеспечить равенство граждан независимо от наличия или отсутствия у них финансовых и административных ресурсов, необходимых для создания многочисленной партии. Это означает, что закон о партиях должен предоставить политически активным гражданам реальную возможность создать общенациональную партию, опираясь лишь на свой энтузиазм, свои организационные ресурсы и политический потенциал своей идеологии.

Российская политическая практика последних лет наглядно продемонстрировала, что никакое требование к численности не станет препятствием для создания партии «сверху», из единого центра, обладающего мощными финансовыми и административными ресурсами. А люди, не располагающие подобными ресурсами (обычные граждане, на которых и должен быть рассчитан закон), вряд ли смогут создать партию численностью в 10 тыс., а тем более в 50 тыс. членов (как того уже требует действующий закон о партиях), с региональными отделениями в половине субъектов Российской Федерации. Особенно если учесть, что закон о партиях запретил региональные и межрегиональные партии, а также политические движения, на базе которых со временем могли бы «снизу» вырасти партии общероссийского масштаба. Поэтому при решении этого вопроса Суд должен был бы путем юридико-политологической экспертизы (с учетом всего законодательного и политического контекста) выяснить, с какого порога законодательные требования к минимальной численности партии становятся препятствием для создания партии «снизу» путем политической самоорганизации рядовых граждан. Думается, что в этом случае Конституционный Суд Российской Федерации вряд ли признал бы правомерным рассматриваемое требование к численности политической партии.

Помимо соответствия содержащемуся в ч. 3 ст. 17 принципу формально-правового равенства, закон, ограничивающий права человека, не должен выходить за рамки закрепленных в Конституции Российской Федерации гарантий против злоупотреблений правами и свободами со стороны их носителей. Такие гарантии, которые можно вслед за Б.С. Эбзеевым назвать имманентными пределами прав и свобод1, прямо или косвенно даны в целом ряде конституционных норм. Наиболее четко они сформулированы в ч. 5 ст. 13, в ч. 2 ст. 29, в ч. 3 ст. 32 и в ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации, где предусмотрены соответствующие запреты. Косвенным образом гарантии против злоупотребления правами и свободами вводятся в тех случаях, когда конституционный законодатель говорит о том, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия (ст. 31), что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ч. 2 ст. 36). В некоторых нормах в качестве дополнительных гарантий против злоупотребления со стороны носителей конституционных прав и свобод выступают указания на то, что действовать можно только законным способом (ч. 4 ст. 29 и ч. 1 ст. 34).

Применительно к политическим партиям подобной гарантией против злоупотребления статусом партии (и в этом смысле злоупотребления правом на политическое объединение) служит норма ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, согласно которой «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». Очевидно, что к вопросу о численности партии данное требование не имеет отношения. Но оно становится важным, например, в том случае, когда законодатель пытается запретить партию, чьи цели или действия направлены на изменение основ конституционного строя. По смыслу данной нормы такое ограничение права на объединение является неконституционным, поскольку Конституция вводит запрет лишь на цели и действия, связанные с насильственным изменением основ конституционного строя. Поэтому к перечисленным критериям, согласно которым право человека можно ограничить законом только для защиты другого права человека и только в рамках принципа формального равенства, следует добавить положение о том, что закон не должен вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правом человека, кроме тех, что указаны в Конституции Российской Федерации1.

Изложенная логика рассуждений может быть эффективно использована для защиты любого конституционного права, неправомерно ограниченного федеральным законом. На этом примере хорошо видно преимущество либертарной концепции перед естественно-правовым типом правопонимания, научно-практический потенциал которого явно недостаточен для решения сложных проблем правовой практики. Не имея ясного представления о сущности права как особого социального явления, естественно-правовая доктрина предоставляет суду возможность в значительной мере самому решать вопрос о том, насколько правомерно вторжение закона в сферу того или иного основного права. И если судебные органы стран, находящихся под юрисдикцией Европейского Суда по правам человека, могут в качестве эмпирического критерия для оценки своей деятельности использовать его решения и правовые позиции, то результаты деятельности самого Европейского Суда в отсутствие теоретических критериев для их оценки неизбежно превращаются в истину в последней инстанции. А между тем, как верно замечено, наука начинается там, где она говорит «нет» практике, даже если это практика Европейского Суда по правам человека. Неспособность сказать «нет» решениям Европейского Суда — это существенный индикатор внутреннего дефекта естественно-правовой доктрины.

Разумеется, и Европейский Суд по правам человека, и национальные судебные системы демократически развитых стран могут эффективно защищать права человека и без опоры на либертарную концепцию правопонимания. Однако данное обстоятельство отнюдь не обесценивает научно-практического значения этой концепции. Ведь исходное положение естественно-правовой доктрины, согласно которому все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, при его последовательной реализации на практике приведет к тем же результатам, что и следование либертарному подходу.

А те судебные системы, которые в большей мере ориентированы на легистское правопонимание, вполне могут обеспечить защиту нарушенных прав, опираясь лишь на принцип равенства перед законом и судом (в условиях, когда речь идет о правовых законах и справедливом правосудии). И, даже если судья не будет формулировать для себя в качестве концептуального ориентира принцип формального равенства, общая правовая культура не позволит ему далеко отойти от этого принципа при принятии судебного решения. В этом смысле развитая правовая практика вполне способна преодолеть недостатки теории. Однако ситуация в странах, относящихся к так называемым молодым демократиям, где отсутствие демократических и правовых традиций ощутимо сказывается на качестве законодательства и практики его применения, совсем иная. В этих условиях правовая доктрина, основанная на либертарной концепции правопонимания, которая дает ясный теоретический критерий для оценки правовой практики с позиции принципа формального равенства, могла бы стать важным фактором укрепления правопорядка, обеспечения надлежащей защиты прав и свобод человека и гражданина.

Необходимо заметить, что методически верно применение комплексного подхода к исследованию непосредственного содержания принципа соразмерности как понятия сложного и многоаспектного. Об этом свидетельствует и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права с тем, чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации1.

По мнению доктора юридических наук В.В. Лапаевой, применение Конституционным Судом принципа соразмерности при решении дел, связанных с ограничением прав, позволяет избежать чрезмерных ограничений этих прав федеральным законом2. И, действительно, такой подход в последнее время все активнее находит отражение в федеральном законодательстве, в том числе в вопросах регулирования особых правовых режимов. Например, в п. «ж» ст. 12 ФКЗ «О чрезвычайном положении» установлено, что указом Президента РФ может быть предусмотрено продление срока содержания лиц, задержанных в соответствии с российским уголовно-процессуальным законодательством по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, однако не более, чем на три месяца. Как полагает С.А. Горшкова, тем самым даже в случае введения чрезвычайного положения гарантируется применение норм, не допускающих чрезмерного продления сроков содержания под стражей подсудимых1.

В то же время высказанная Конституционным Судом РФ правовая позиция позволяет определить лишь общие ориентиры реализации принципа соразмерности (пропорциональности) на практике, что требует обращения к нормам международного права и зарубежной практике конституционного надзора.

На прошедшем в мае 2005 г. XIII Конгрессе европейских конституционных судов на тему: «Критерии ограничения прав человека в практике конституционных судов» — было отмечено, что практика применения принципа пропорциональности конституционными судами ряда стран показала, что для его правильного понимания необходимо исходить из следующих основных положений: а) ограничение должно соответствовать достижению законных целей, в интересах которых оно введено; б) ограничение не может быть более строгим, чем это необходимо; в) имеется необходимость существования баланса между конституционно гарантируемыми правами индивида и общественным интересом (правопорядком) или правами других людей; г) должна существовать реальная необходимость ограничения прав человека, подлежащая реальной оценке2.

Данные положения имеют общезначимый характер, что не исключает, однако, применения в конституционном судопроизводстве каких-либо национальных особенностей. По мнению Председателя Конституционного Суда Республики Армения Г. Арутюняна, принцип пропорциональности является одним из важнейших принципов ограничения прав и состоит из трех элементов: ограничение должно являться средством достижения цели; ограничение должно быть востребовано при отсутствии других средств; избранное ограничивающее средство должно быть правовым (включая допустимость объема примененного ограничения для достижения правомерной цели)1. Согласно толкованию принципа пропорциональности, предлагаемому Председателем Конституционного Суда Республики Молдова В. Пушкашем, ограничение прав и свобод допустимо только на период существования его необходимости, не должно превышать пределы, установленные законом, должно соответствовать обстоятельству, вызывавшему его, и не должно затрагивать существование права или свободы2.

В свою очередь, Государственный Суд Эстонии рассматривает принцип пропорциональности на трех уровнях: а) соответствие средств, как основное условие, ибо если средство не подходит (не соответствует достижению цели), то не следует рассматривать пропорциональность на других уровнях; б) необходимость; в) пропорциональность в узком смысле слова. В частности, требование соответствия средств направлено на устранение излишнего вмешательства органов власти и исходит из того, что средство необходимо, если невозможно достичь цели какими-либо иными средствами, менее обременительными для человека, но которое, по крайней мере, такое же эффективное, как и предыдущее. Для определения разумности какого-либо средства должны учитываться, с одной стороны, размер и интенсивность вмешательства в основное право, а с другой — важность цели3.

В зарубежной научной литературе принцип пропорциональности также рассматривается с учетом различных аспектов. Однако принципиальный характер имеет обоснование запрета уменьшения сверх фактической необходимости значения гарантий основных прав или полного исключения их действия из жизни общества, поскольку основные права даже в случае подчинения их оговорке в законе являются существенным признаком конституционного строя. Как подчеркивает немецкий ученый К. Хессе, при соблюдении принципа пропорциональности могут быть применены определения, предусмотренные чрезвычайным правом, однако при определенных условиях. Масштаб возможных ограничений прав и свобод определяется задачей восстановить как можно быстрее нормальное конституционное состояние и предпосылки для его действия. Эта целеустановка является определяющей для законности и содержания чрезвычайных мероприятий, принимаемых в условиях чрезвычайного положения, позволяя обосновать следующие основные ограничители для мероприятий чрезвычайной власти: а) должны быть использованы только те средства, которые необходимы для устранения нарушения, но не более того; б) каждая исключительная мера только тогда допустима, когда она служит тому восстановлению и отвечает принципу пропорциональности, поскольку это неизбежно для восстановления нормального положения; в) каждая исключительная мера допустима только при отсутствии иной возможности, и только в такой степени должны в условиях чрезвычайного положения отпадать свойственные нормальному положению основные права каждого1.

Таким образом, содержание и границы полномочий властей на случай чрезвычайного положения обусловлены лежащей в их основе задачей (целями введения особых правовых режимов и ограничений прав и свобод граждан) и принципом пропорциональности. В целом в странах Европейского союза общепризнанным является правило, в соответствии с которым масштабы возможных ограничений прав и свобод граждан, в том числе в условиях особых правовых режимов, должны быть соразмерны природе и характеру чрезвычайных обстоятельств2. В свою очередь, как показывает анализ практики Межамериканского суда по правам человека, принцип пропорциональности предполагает конкретный анализ и обоснование каждой из мер, предпринимаемых в связи с чрезвычайной ситуацией, которые должны иметь исключительный и временный характер и не затрагивать существо ограничиваемых прав и свобод граждан1.

О том, что концентрация власти не должна сохраняться дольше, чем срок действия чрезвычайного положения, и не использоваться в целях устранения нормального конституционного строя, говорится и в отечественной юридической литературе. Как обоснованно полагает В.В. Лапаева, «речь может идти лишь о временных (ситуативных) ограничениях некоторых прав в период действия режима чрезвычайного положения2. Эта позиция основана на положениях Федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», предусматривающих конкретные временные рамки начала и окончания действия особых правовых режимов. Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание на то, что «принципы определенности и соразмерности требуют также установления законодателем четких и разумных временных рамок, допускаемых ограничений прав и свобод»3.

Еще один важный аспект, характеризующий принцип соразмерности, состоит в необходимости сохранения существа ограничиваемого права, на что обращают внимание российские и зарубежные ученые. В научной литературе отмечается, что выхолащивание содержательной сущности ограничиваемого права может произойти из-за нарушения принципа соразмерности, определяющего пределы таких ограничений, когда применяемые ограничения являются чрезмерными4. Примечательной представляется позиция профессора А.В. Малько, считающего, что, исходя из норм международного права, ограничения, осуществляемые в целях способствования общему благосостоянию, не могут противоречить природе ограничиваемых прав1. В целом такой же точки зрения придерживается Л.И. Глухарева, которая обращает также внимание на то принципиальное обстоятельство, что при ограничении прав нельзя полностью выхолащивать их содержание2. Сходное суждение высказывается и Х.Б. Шейниным, справедливо полагающим, что «речь может идти о некоторых допустимых ограничениях прав и свобод, но никоим образом не об их ликвидации»3.

В научной литературе отмечается также, что изменение содержания прав человека не должно касаться их сущности, в связи с чем указывается на то, что ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права4. В противном случае, кроме того, будет существенно искажена цель, ради которой допускались те или иные ограничения прав и свобод граждан. Об опасности подобных последствий предупреждал еще в середине прошлого столетия американский ученый С. Ниринг, говоривший: «Под давлением необходимости принуждение часто берет верх, оттесняет свободу и нередко доводит развитие событий до такого положения, когда свобода по сути дела исчезает вовсе»5. На это же обращает внимание венгерский политолог А. Шайо, который полагает, что «ограничительные меры применимы, если они не запрещают правомерного осуществления основных прав и если конкретная ограничительная мера в наименьшей степени ущемляет основные права»6.

Неоднократно по этому поводу высказывался и Конституционный Суд РФ. Исходя из сформулированных им правовых позиций, в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; правовые ограничения прав и свобод не должны затрагивать само существо конституционного права1. Продемонстрированный Конституционным Судом Российской Федерации подход согласуется с нормами международного права, внутренним законодательством и конституционной практикой ряда иных стран. Принцип запрета ограничения сущности права закреплен в конституциях других стран (в Польше, Турции, Швейцарии и др.) либо выработан конституционной практикой (в Португалии, Румынии, Эстонии и др.), согласно которой смысл принципа пропорциональности заключается в установлении дополнительных гарантий от чрезмерных ограничений. Таким образом, ядро каждого права (без которого вообще невозможно его существование) должно оставаться свободным от вмешательства законодателя, даже если при этом защищаются конституционные ценности2.

Неискажение сути права — один из основных принципов ограничения прав и в Армении, где законодатель, ограничивая права и свободы, не может предусмотреть такого упорядочения, которое посягало бы на суть права или же повлекло потерю сути права. Председатель Конституционного Суда Молдовы В. Пушкаш также говорит о том, что ограничение некоторых прав и свобод должно соответствовать обстоятельствам, вызвавшим его, и не может затронуть существование (осуществление) прав и свобод. При этом «конституционные положения об ограничении осуществления некоторых прав или свобод следует подвергать толкованию с максимальной осторожностью, поскольку под предлогом чрезвычайных ситуаций можно нанести ущерб сути соответствующих прав и свобод»1.

В контексте рассматриваемых в статье вопросов существенный интерес представляют соображения Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь Г.А. Василевича и швейцарского ученого К. Экштайна, которые рассматривают соразмерность ограничения прав граждан на фоне двух таких условий, как необходимость и пригодность. Развивая эту мысль, К. Экштайн поясняет, что речь идет о запрете на злоупотребления ограничениями конституционных прав и свобод со стороны государства, понимая при этом под злоупотреблением чрезмерное вмешательство в права и свободы. В то же время К. Экштайн приходит к мысли о том, что не исключены ситуации, когда даже допустимое с точки зрения критериев необходимости и пригодности ограничение прав может быть антиконституционным, исходя из принципа соразмерности, понимая под несоразмерностью несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы с теми или иными общественными интересами, в интересах которых допускается то или иное нарушение2. Показательным в этом смысле выглядит высказывание А. Шайо о том, что ограничения прав и свобод граждан, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна быть «чрезмерной»3. Он делает вывод о том, что ограничительные меры применимы, если они «не запрещают правомерного осуществления основных прав и если конкретная ограничительная мера в наименьшей степени ущемляет основные права». Разъясняя свою точку зрения, А. Шайо обращает внимание на то существенное обстоятельство, что «ограничения прав, введенные под флагом защиты строя, могут с таким же успехом подорвать конституционную систему, как и ее противники»4.

В целом такая же позиция демонстрируется и Межамериканским судом по правам человека, указавшим в одном из своих решений на необходимость соразмерности принимаемых государством мер в ответ на возникший кризис в соотносимости с остротой положения, поскольку «то, что может быть применимо в условиях одной чрезвычайной ситуации, может являться незаконным в другой»1. Хартия основных прав Европейского союза от 7 декабря 2000 г.2 в статье 52 также устанавливает, что ограничение на осуществление прав и свобод может быть предусмотрено законом лишь при соблюдении принципа пропорциональности, под которым понимается следующее: любое ограничение не должно идти дальше тех целей, которые перед ним ставятся3.

Тем самым четко прослеживается имеющая общий характер для большинства стран (в том числе и для России) тенденция, выражающаяся в толковании соблюдения в каждой конкретной ситуации принципа пропорциональности на основе тесной взаимосвязи масштаба мер по ограничению прав и свобод граждан и целей, которые в результате принятия этих мер достигаются.

В целом анализ рассмотренного материала позволяет сделать следующие основные выводы: как свидетельствует сравнительный анализ практики конституционного надзора в России и за рубежом, необходимо рассмотреть принцип соразмерности ограничений прав и свобод граждан на комплексной основе с исследованием таких аспектов, как необходимость, законность, цели, пределы, способы и длительность ограничений прав и свобод граждан. Такой подход позволяет выделить следующие основные признаки принципа соразмерности:

1. Ограничения прав и свобод граждан могут применяться только с учетом анализа природы и сущности прав, подлежащих (или не подлежащих вообще) возможным ограничениям, и должны представлять собой на основе предварительной комплексной оценки:

— необходимую в сложившейся чрезвычайной ситуации меру, которая должна быть адекватной обстоятельствам, вызывавшим ее применение, степени остроты положения и реальности имеющихся угроз;

— единственно возможную меру реагирования со стороны государства при полном исключении возможности принятия иных мер более мягкого характера.

2. Степень ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов должна быть соразмерной общественно значимым целям, ради которых вводится данное ограничение, под которыми, в первую очередь, понимается обеспечение национальных интересов.

3. Избранный механизм (способы) ограничений прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов по своему содержательному наполнению и алгоритму осуществления должен оптимально соответствовать достижению определенных целей.

4. Объем (масштаб) ограничений прав и свобод граждан как одного из средств достижения цели введения особых правовых режимов:

— определяется задачей оперативно устранить обстоятельства, вызывавшие необходимость введения особых правовых режимов и как можно быстрее восстановить нормальное конституционное состояние функционирования общества и государства;

— должен быть минимально необходимым и не может включать чрезмерные и более строгие меры, чем те, которые вызываются условиями поддержания особых правовых режимов.

5. Применяемые ограничения прав и свобод граждан должны иметь правовой характер и не превышать пределов, установленных законом.

6. Содержание принимаемых мер ограничения прав и свобод граждан не должны затрагивать существо ограничиваемых прав и свобод, с тем, чтобы исключить их полное выхолащивание.

7. Степень пропорциональности мер ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов, применяемых в той или иной конкретной правоприменительной ситуации, не может быть одинакова, поскольку подлежит конкретному структурному анализу и обоснованию в зависимости от комплексной характеристики ситуации индивидуального характера.

8. Меры ограничения прав и свобод граждан имеют исключительный и временный характер, допустимы только на период существования особых правовых режимов, введенных в связи с чрезвычайной ситуацией, в связи с чем ни при каких условиях не могут применяться в обычной обстановке.



следующая страница >>