microbik.ru
1 2


ОООО

КУРСОВАЯ РАБОТА
по теме:
«Основы деятельности

местного самоуправления»

Хабаровск-2008

Содержание
Введение . . . . . . . . . . . 3

1. Территориальные основы местного самоуправления в России: результаты реформ . . . . . . . . . . 5

2. Муниципальная собственность как важнейший элемент экономической основы местного самоуправления . . . 15

3. Проблема правового регулирования формирования финансовых основ местного самоуправления. . . . . 23

Заключение . . . . . . . . . . 33

Использованные материалы . . . . . . . 35

Введение
В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования. В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003—2005 годах в рамках муниципальной реформы. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Экономическую и финансовую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

  • средства самообложения граждан

  • доходы от местных налогов и сборов

  • доходы от региональных налогов и сборов

  • доходы от федеральных налогов и сборов

  • безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

  • доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности

  • часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей

  • штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления

  • добровольные пожертвования

  • субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов)

  • иные законные поступления.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

1. Территориальные основы местного самоуправления в России: результаты реформ
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Изменение территориальных основ местного самоуправления является одним из основных направлений преобразований системы местного самоуправления в Российской Федерации, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Основными принципами реформирования в данной сфере являются:

-   создание унифицированной модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории Федерации, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

-   законодательное закрепление принципов установления границ и определения статуса муниципальных образований.

Модель территориальной организации местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ вся территория субъектов Федерации должна быть разделена на территории городских округов и муниципальных районов, границы которых не пересекаются. При этом территории городских округов не входят в состав территории муниципальных районов. Территория муниципальных районов, в свою очередь, должна разграничиваться между территориями городских и сельских поселений. Исключения могут составлять субъекты Федерации или отдельные районы в субъектах Федерации, которые постановлением Правительства РФ признаются территориями с низкой плотностью населения. В границах этих административно-территориальных единиц могут создаваться межселенные территории - территории, не входящие в состав поселений, управление которыми осуществляют непосредственно органы местного самоуправления муниципальных районов.

Таким образом, Законом определены три основных типа муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы и поселения (городские и сельские). Городские округа являются одноуровневыми муниципалитетами. На территории муниципальных районов создается двухуровневая система местного самоуправления, при которой на одной и той же территории действуют два типа муниципалитетов - муниципальные районы и поселения.

Принципы установления границ муниципальных образований. Для обеспечения единого подхода к определению территорий муниципальных образований ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ были сформулированы четкие принципы установления их границ.

Для муниципальных районов были введены:

    -   требование установления границ с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на территории района отдельных государственных полномочий;

     - принцип транспортной доступности, в соответствии с которым границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

При этом Законом было определено, что требование транспортной доступности при установлении границ района может не выполняться на территориях с низкой плотностью населения.

Для поселений Законом был определен состав территорий городских и сельских поселений, а также введен принцип пешеходной доступности для поселений, в состав которых входит несколько населенных пунктов. В частности, в соответствии с первоначальной редакцией Закона № 131-ФЗ в состав территории поселений могли входить:

для городских поселений:

-   один город или один поселок с прилегающей территорией;

 - сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

для сельских поселений:

- сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения);

- несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек (менее 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения);

- сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек (решение принимает субъект Федерации с учетом плотности населения и доступности территории поселения).

При установлении границ сельских поселений, состоящих из нескольких населенных пунктов, по Закону должно было выполняться требование пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

В отношении городских округов было установлено, что городским округом является городское поселение; соответственно состав территории городского округа аналогичен составу территории городского поселения. При этом обязательным условием наделения городского поселения статусом городского округа признано наличие у городского округа и прилегающего муниципального района социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления этих муниципальных образований вопросов местного значения городского округа и муниципального района соответственно и переданных отдельных государственных полномочий.

Таким образом, перечисленные выше принципы и ограничения на процесс формирования муниципальных образований должны были обеспечить создание унифицированной системы местного самоуправления на территории всей Российской Федерации. Однако уже в первые месяцы реализации реформы местного самоуправления были выявлены существенные недостатки законодательного регулирования территориальных основ организации местного самоуправления.

В части регулирования процесса формирования сельских поселений наибольшие споры вызвали следующие нормы Закона. Прежде всего, законодательством не раскрывалось понятие «пешеходная доступность», не были определены какие-либо количественные характеристики пешеходной доступности, да и сам принцип признавался архаичным, не отвечающим современным реалиям. Кроме того, необходимость одновременно учитывать критерии численности населенных пунктов, входящих в состав сельского поселения, и пешеходную доступность административного центра (пп. 6 и 11 ч. 1 ст. 11) вызвала затруднения при нарезке границ сельских поселений. В результате в последующих редакциях Закона требование учета пешеходной доступности было несколько смягчено путем добавления словосочетания «как правило» в п. 11 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ.

Существенные затруднения при нарезке границ поселений были вызваны тем, что перечень территорий с низкой плотностью населения устанавливается на федеральном уровне, при этом к территориям с низкой или высокой плотностью относились в целом субъекты Федерации или районы субъектов Федерации. Однако в России нередко наблюдаются ситуации неравномерного распределения населения по территории отдельных районов, когда в районах с нормальной плотностью населения встречаются анклавы практически незаселенной земли (территории, занятые лесными массивами, заповедниками, территории населенных пунктов, где население составляет всего несколько человек, и т.п.). Разграничение этих территорий между поселениями соответствует нормам Закона, но практически не имеет смысла, поскольку большая часть территории таких поселений оказывается незаселенной. Тем не менее эта проблема осталась без внимания законодателей при внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении.

Недостатки законодательного регулирования процедуры установления границ и наделения статусом городского округа заключались, прежде всего, в том, что Закон № 131-ФЗ в его первоначальной редакции не содержал норм, которые бы разрешали сохранение административных центров районов в городах, получивших статус городского округа. Для урегулирования этого вопроса в конце 2004 г. в Закон были включены нормы о том, что городской округ может являться административным центром муниципального района (п. 10 ч. 1 ст. 11).

Кроме того, нечеткость формулировок законодательных норм, регулирующих состав территории городского округа, породило такое явление как создание городских округов на базе сельских районов.

Проблема заключалась в том, что в соответствии с первоначальной редакцией п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ в границах городского округа могли находиться «один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями». Формально под это требование Закона подходили как города областного значения, имевшие в большинстве своем подведомственную территорию, с расположенными на ней поселками и сельскими населенными пунктами, так и административные районы. В результате в отдельных регионах была сделана попытка сохранения одноуровневой модели местного самоуправления путем создания городских округов в границах административных районов. Такая политика региональных властей соответствовала букве Закона, но противоречила его духу.

Для прекращения практики создания одноуровневых муниципалитетов в сельской местности в конце 2004 г. в Закон были внесены изменения. Предполагалось, что эти изменения исключат неоднозначность толкования норм федерального закона, регулирующих определение состава территории городских округов, и сделают невозможным создание их на базе сельских районов.

Основные положения изменений, внесенных в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ, в части, относящейся к определению состава территорий городских поселений, сводились к следующему. В состав городского округа разрешалось включение не просто прилегающих к городу или поселку территорий и сельских населенных пунктов, а только «территорий, предназначенных генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры». Таким образом, если в городе был утвержден генеральный план развития территории, вопрос о включении тех или иных территорий в состав вновь образуемого городского округа решался однозначно.

В отсутствие генерального плана развития городского поселения в действие вступал абз. 4 ч. 3 ст. 85 Закона № 131-ФЗ, в соответствии с которым границы городского округа должны устанавливаться «на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка)». В отсутствие законодательно утвержденного определения понятия «исторически сложившаяся территория города» в границы городского округа могут включаться практически любые прилегающие территории. В результате созданные ранее городские округа, сформированные на территориях сельских районов, были сохранены практически во всех создавших их субъектах Федерации, за исключением Оренбургской области и двух районов Сахалинской области.

Одним из наиболее конфликтных был процесс наделения статусом городских округов территорий, имевших статус муниципальных образований по ранее действовавшему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Не последнюю роль здесь сыграли и различные сроки вступления в действие отдельных статей Закона. В частности, абз. 4 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ было установлено, что городские поселения, являвшиеся на день вступления в силу этого Закона муниципальными образованиями, становятся городскими округами, если законом субъекта Федерации до 1 марта 2005 г. не будет установлено иное. При этом Закон предоставлял субъектам Федерации право не наделять такие городские поселения статусом городского округа при выполнении двух условий:

- отсутствие у города и/или окружающего его муниципального района инфраструктуры, необходимой для решения каждым из этих муниципальных образований вопросов местного значения, закрепленных за ними, и переданных государственных полномочий (ч. 2 ст. 11 Закона № 131-ФЗ);

- наличие согласия населения как города, так и района, в состав которого включается этот город в качестве городского поселения, на их объединение (ч. 7 ст. 13).

Однако на практике в подавляющем большинстве случаев мнение населения при включении ранее действовавших муниципальных образований в районы не выявлялось. Поводом послужило то, что решения о статусе муниципальных образований должны были быть приняты регионами до 1 февраля 2005 г. (по первоначальной редакции Закона № 131-ФЗ), а статьи Закона, регулирующие процедуры выявления мнения населения, вступали в силу с 1 января 2006 г.

Таким образом, региональные власти получили возможность не учитывать мнение населения при принятии решения о лишении статуса «городского округа» городских поселений, являвшихся муниципальными образованиями по Закону 1995 г. В результате в муниципальные районы были включены достаточно крупные города со значительным социальным, экономическим и управленческим потенциалом. Примерами могут служить города областного значения Ленинградской области (Гатчина, Волхов, Светогорск и др.).

Неточности и противоречия федерального законодательства о местном самоуправлении при применении на практике приводили к конфликтам между местными органами власти и органами власти регионов. Нередко эти конфликты выливались в судебные споры. В результате к концу 2004 г. стало ясно, что формирование территориальной организации местного самоуправления не будет завершено к началу февраля 2005 г. Законом от 28 декабря 2004 г. № 148-ФЗ сроки были продлены на один месяц - до 1 марта 2005 г.

При этом вплоть до лета 2005 г. в отдельных регионах (Владимирская область, Республика Ингушетия, Чеченская Республика) продолжался процесс установления границ муниципальных образований.

Границы 50 муниципальных образований в результате были установлены Министерством регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегионразвития РФ) - уполномоченным федеральным органом государственной власти, который в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 85 вправе устанавливать границы тех муниципальных образований, по которым до 1 марта 2005 г. не было принято решение органами власти субъектов РФ.
Может ли административный центр одного муниципального образования находиться на территории другого муниципального образования?

В соответствии с ФЗ № 131-ФЗ административный центр - населенный пункт, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган муниципального образования. Административный центр устанавливается для сельских поселений, состоящих из нескольких населенных пунктов, и для муниципальных районов.

Вопрос о расположении представительного органа одного муниципального образования на территории другого может возникнуть в том случае, когда существует целесообразность расположения представительного органа муниципального района на территории города, являющегося городским округом. ФЗ № 131-ФЗ не содержит норм, которые ограничивали бы такую возможность.

 Что считать преобразованием муниципальных образований и изменением границ муниципального образования?

Преобразование муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований,  изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерация, федеральных органов государственной власти в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ.

При объединении двух и более поселений без изменения границ иных муниципальных образований необходимо согласие населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.

Объединение двух и более муниципальных районов без изменения границ иных муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

В случае разделения поселения на два и более поселений требуется согласие населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.

При разделении муниципального района учет мнения населения выражается представительным органом муниципального района.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

Если с инициативой об изменении границ выступает население, то вопрос этот решается через местный референдум. Если же такая инициатива исходит от органов местного самоуправления или органов государственной власти, то это оформляется специальными решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Обязательным условием изменения границ муниципального образования является согласие на это населения. Например, при отнесении территории населенного пункта одного муниципального района к территории другого муниципального района требуется согласие населения этого населенного пункта, которое выражается через голосование (на сходе граждан в муниципальных образованиях с численностью жителей не более 100 человек) с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

При отнесении территории отдельного населенного пункта одного поселения к территории другого поселения требуется согласие населения данного населенного пункта (на сходе граждан в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек), выраженного путем голосования, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

В случае если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий поселений, входящих в состав одного муниципального района, к территории другого муниципального района, такое изменение осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Если изменение границ поселений не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов одного поселения к территории другого поселения, то такое изменение границ поселений осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений.


следующая страница >>