microbik.ru
1 2 3
Кутейницына Т.
Законотворческая практика профсоюзов на региональном уровне
По мере того как Россия продолжает идти по пути рыночных реформ, профсоюзы также стараются изменить своё положение от прежнего состояния "приводного ремня" власти при советской системе, к независимым демократическим организациям, представляющим интересы рабочих. Деятельность по защите и укреплению прав трудящихся происходит в конкретной правовой среде, и профсоюзы непосредственно принимают участие в формировании необходимого юридического пространства. «В этом смысле профсоюзы выступают в качестве связующего звена между обществом и государством в лице законодательной власти и выполняют в политической системе нашей страны функцию представительства интересов весьма значительного слоя граждан, относящихся к категории «наемные работники» (из доклада к IV Конгрессу ФНПР). В данной статье мы обратимся к законотворческой деятельности профсоюзов на региональном уровне.1
В самом начале необходимо пояснить, что речь пойдёт о так называемых "традиционных" профсоюзах, входящих в Федерацию Независимых профсоюзов России. Обращение к изучению законотворческой деятельности именно этого профобъединения обусловлено, тем, что оно на данный момент является самым крупным по численности (как правопреемник ВЦСПС), а также имеет сложившуюся организационную структуру, традиции и определенный опыт в области законотворчества. Тогда как деятельность альтернативных (или свободных) профсоюзов ещё находится в стадии становления, особенно на региональном уровне. На федеральном уровне практически все свободные профсоюзы объединены в три профцентра: Конфедерация Труда России, Всероссийская Конфедерация Труда, Объединение профсоюзов России СОЦПРОФ, и лидеры этих профсоюзов одной из своих задач называют участие в законотворческой деятельности. Но в регионах альтернативные профсоюзы: во-первых, не всегда представляют достаточно весомую силу для того, чтобы проявить себя полноправными участниками в законотворческом процессе; во-вторых, сейчас они не ставят перед собой таких задач. Таким образом, говорить об участии альтернативных профсоюзов в законотворческом процессе на уровне субъектов федерации пока не приходится.
Под законотворческой деятельностью профсоюзов подразумевается разработка законопроектов собственными силами и внесение их на рассмотрение Законодательного собрания (далее в тексте З.С.), а также участие в обсуждении, внесение изменений и предложений в другие законопроекты принимаемые к рассмотрению З.С. Основным субъектом законотворческой деятельности профсоюзов на региональном уровне являются областные федерации. В начале статьи мы рассмотрим механизмы участия областных федераций в законодательном процессе и те условия, в которых они формируются. До недавнего времени профсоюзы не имели права законотворческой инициативы ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Сейчас субъекты федерации самостоятельно решают вопрос о наделении профсоюзов такими полномочиями на региональном уровне, и на данный момент одни федерации имеют такое право, другие активно борются, чтобы получить его. Наличие юридически закрепленного права законодательной инициативы дает компетентным лицам и учреждениям право внесения на рассмотрение законодательного органа законопроекта или предложения о принятии нового закона, об изменении или отмене действующего закона, влекущее за собой обязательность обсуждения вопроса о включении законопроекта в повестку дня законодательного органа (выделение автора). То есть речь идет о юридически значимом внесении законопроекта уполномоченным на то лицом — субъектом законодательной инициативы. В случае, когда законодательное предложение исходит от субъекта законодательной инициативы, парламент обязан рассмотреть его с соблюдением всех правил законодательной процедуры и в итоге рассмотрения решить вопрос о принятии предложенного законопроекта или его отклонении. Таким образом, законотворческая деятельность профсоюзов осуществляется либо в условиях юридически закрепленного права законотворческой инициативы, либо при отсутствии такового. В сфере внимания нашего исследования оказались как регионы, где федерации имеют юридически закрепленное право законотворческой инициативы на региональном уровне, так и федерации не имеющие такого права.
Рассмотрев существующие практики участия федераций разных регионов в разработке и принятии законов, предполагается выяснить, каким образом наличие права инициации законопроектов отражается на механизмах взаимодействия федераций и законодательного собрания, влияет ли это право на продуктивность законодательной деятельности, и почему профсоюзы активно добиваются получения такого права.

Далее предполагается проанализировать спектр законов, которые оказываются в сфере внимания профсоюзов.
Рассмотрев, каким образом профсоюзные лидеры артикулируют значимость нормотворческой деятельности, мы попытаемся выяснить необходимость этого направления работы профсоюзов. Действительно существует нехватка законов, а настоящие не отвечают требованиям современного состояния социально-трудовой сферы или профсоюзы только декларируют активную позицию в законотворческом процессе, а на самом деле правовая база достаточна для осуществления профсоюзной работы, и в результате нормотворческая деятельность направлена на решение каких-то других задач.
В конечном итоге, хотелось бы раскрыть смысл законотворческой активности профсоюзов, какие цели они преследуют, разрабатывая и принимая те или иные законы, и насколько эффективна эта деятельность с точки зрения решения профсоюзных задач. Анализируя механизмы законотворческой деятельности, латентные рычаги активности профсоюзных структур в законотворческом процессе и тематику законов, интересующих федерации мы попытаемся ответить на этот вопрос.
Механизм законотворчества.

Согласно Конституции 1993 г. профсоюзные объединения были лишены права законодательной инициативы, и даже принятый закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г.2 не намного изменил их правовое положение. Как видно из текста закона, права профсоюзов на законотворческую деятельность прописаны довольно обтекаемо. Профсоюзы получили очень важное право вносить свои предложения в законопроекты, но насколько исполнительная и законодательная власть должна прислушиваться к их мнению, каким образом реагировать на законодательные инициативы профсоюзов и должна ли реагировать вообще, остается не ясным. Механизм взаимодействия с законодательной властью и ответственность сторон определёны очень не четко (можно сказать, совсем не определены).
Таким образом, право профсоюзов участвовать в нормотворческом процессе, закрепленное в законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» не подразумевает обязательность рассмотрения предложений профсоюзов.

«Модель взаимодействия ФНПР с Федеральным Собранием можно определить как «лоббирование» интересов трудящихся, т. е. как формальные, так и неформальные усилия по оказанию влияния на законодательную власть. Профсоюзное «лоббирование» при правильной организации может быть не менее эффективным, чем прямое представительство профсоюзов в парламенте, и хорошим дополнением к такому представительству» (из доклада к IV Конгрессу ФНПР).
Такой принцип участия профсоюзов в законотворчестве действовал как на федеральном, так и на региональном уровнях. Пользуясь тем, что правовая основа деятельности профсоюзов может быть регламентирована региональным законодательством, профсоюзы пытаются восполнить существующий пробел. На уровне субъектов федераций они стремятся принять правовые акты, в которых им дается право законотворческой инициативы и где более точно прописан механизм их участия в законотворческом процессе.

Во всех регионах, где проводилось исследование, профсоюзы либо уже получили такое право, либо активно добиваются его получения:

  • в Пермской области профсоюзы пока не имеют права законодательной инициативы. Попытки внесения поправок в регламент областного Законодательного Собрания ("Об участии профсоюзов в законотворческой деятельности" - 1996), расширяющие права профсоюзов успеха не имели;3

  • В Екатеринбурге, не смотря на то, что принят местный закон «О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области» (23.11.95 г.), юридически закрепленного права законодательной инициативы профсоюзы не имеют. "Как мы здесь ни настаивали …. нам отказали, поскольку в Конституции РФ нет права законодательной инициативы у профсоюзов. Следовательно, и они правильно сказали, что мы не должны противоречить Конституции" (интервью с зав. отделом ФПСО, сентябрь 2001 г.)4

  • В Сыктывкаре профсоюзы не имеют права законодательной инициативы, но

для развития отношений между Госсоветом и Федерацией профсоюзов 20 октября 1999 г. председатель госсовета Республики Коми и председатель Федерации профсоюзов подписали соглашение о сотрудничестве. Документ устанавливает общие принципы взаимодействия между законодателями и профсоюзными организациями в сфере социально-трудовых отношений. Согласно этому соглашению депутаты обязаны знакомить профсоюзных лидеров с законопроектами, а последние, в свою очередь, будут делиться информацией о своей текущей деятельности5;

  • В Ульяновске профсоюзы предпринимают активные действия с целью принятия Законодательным Собранием закона о внесении изменений в Устав Ульяновской области “О представлении Федерации отраслевых профсоюзов Ульяновской области права законодательной инициативы”, что не позволит игнорировать инициативы ФОПУО законодательному собранию и в том числе Городской Думе, т.е. на уровне города. Бывший состав ЗС умело "продинамил" вопрос в течение года и не решил его до окончания срока своих полномочий. Вернуться к нему не удалось до сих пор. 6

Московская федерация профсоюзов не имеет права законотворческой инициативы.

  • После внесения в 1998 году изменений в Закон РФ «Об общественных организациях, объединениях…» МФП лишилась права законодательной инициативы. Это изменение и было зафиксировано в третьей редакции Устава МФП7;

  • В Самарской области законом "О внесении изменений и дополнений в Устав области" от 28.06.2000 г. профсоюзам и всем общественным организациям предоставлено право законодательной инициативы на областном уровне. 8

  • В Кемерово принят закон «О профсоюзах, правах и гарантиях их деятельности», в котором профсоюзы наделяются правом законодательной инициативы на региональном уровне;9

В регионах профсоюзные лидеры указывают на сложность процессов взаимодействия с местными законодательными структурами при лоббировании профсоюзных интересов в нормотворчестве в условиях отсутствия законодательной инициативы (далее з.и.):

  • В Перми, в условиях отсутствия з.и. "пробивать" свои предложения облсовпрофу довольно трудно. По словам интервьюируемых, работа с законодателями особо "не клеится": "…И в Законодательном то Собрании у нас очень сложно... Достаточно сложно пробивать все эти наши идеи, все мысли хотя бы..." (из интервью с сотрудником правового отдела ОСП). Действуют через обращения к депутатам. Однако, хотя интервьюируемые и говорят, что к ним "прислушиваются", этот канал не является достаточно эффективным. По крайней мере, эксперт не смог привести ни одного случая, когда в ответ на обращение профсоюзов кто-то из депутатов выступил с инициативой о внесении вопроса на рассмотрение в областном парламенте. В такой ситуации специалисты федерации считают, что внесение поправок в регламент областного Законодательного Собрания ("Об участии профсоюзов в законотворческой деятельности" - 1996), которых они добиваются, расширят права профсоюзов в этом органе, и не позволит законодательной власти игнорировать предложения федерации10.

Получая юридически закрепленное право законотворчества на региональном уровне, профсоюз усиливает свой статус организации, с которой власть обязана сотрудничать, и получает государственные гарантии (в виде закона) того, что к их предложениям будут прислушиваться. Но, обращаясь к материалам исследования, необходимо отметить, что наличие юридически закрепленного права законодательной инициативы практически никак не отражается ни на процессе правотворческой деятельности, ни на результативности (с точки зрения количества принятых законов и поправок).
В случае, когда федерации наделены правом законотворческой инициативы, и при отсутствии такового, практики участия в нормотворческом процессе имеют много общего.

  1. Наиболее распространенным механизмом включения профсоюзов в нормотворческую деятельность является непосредственное участие территориальных профсоюзных организаций в работу законодательных органов субъектов Федерации. Юристы правового отдела федерации напрямую контактируют с представителями региональных законодательных органов. В Санкт-Петербурге, Ульяновске, Екатеринбурге, Самаре (до получения права законодательной инициативы) сотрудники правовой инспекции федерации занимаются подготовкой законов, принимают участие в конференциях по проблемам трудового законодательства, готовят заключения и предложения к проектам законов РФ, принимают участие в рабочих группах по подготовке проектов. Процесс взаимодействия федерации с законодательной властью происходит по определённой схеме: правовой отдел готовит проект закона, проходят консультации в соответствующих комиссиях, далее проект выносится на Президиум, потом - через думский комитет - на обсуждение в З.С.

  2. Иногда законотворческие инициативы становятся результатом научно-практических конференций:

  • В июне 1998 года Пермским областным советом профсоюзов проведена научно - практическая конференция зоны Урала "Стоимость и продажа рабочей силы в рыночных условиях. Роль профсоюзов", в это же время состоялся Президиум Совета обкома профсоюза работников химических отраслей промышленности, посвящённый проблемам колдоговорных отношений. Результатом проведённой работы стало внесение ряда предложений по совершенствованию законодательной базы социального партнёрства.11

  1. Другим механизмом включения профсоюзов в нормотворческую деятельность является участие в работе трехсторонней комиссии.

  • Заметную роль в развитии законодательной базы партнёрских отношений в Перми играет областная трёхсторонняя комиссия. На её заседаниях рассматриваются проекты наиболее значимых постановлений губернатора, решения Законодательного Собрания, проекты законов Пермской области. Так, за последнее время было рассмотрено постановление губернатора "О введении социальных стандартов на оплату жилья и коммунальных услуг", анализировалась "Программа создания и сохранения рабочих мест в Пермской области", в июне 1998 года на заседании комиссии обсуждался проект закона "О социальном партнёрстве в Пермской области" и др. На этапе согласования проекта трехстороннего Соглашения члены трехсторонней комиссии, представители облсовпрофа работали в комитетах Законодательного Собрания.12

Из наблюдений исследовательских групп следует, что во всех случаях ведущая роль в деятельности и создании трехсторонних комиссий принадлежит областным администрациям. Работу региональных профобъединений по разработке законов в рамках трехсторонней комиссии в таких ситуациях можно объяснить желанием использовать властный ресурс региональных властей для возможности создания соответствующего правового поля. То есть взаимодействие с региональными законодательными собраниями идет не напрямую, а опосредовано, через областную администрацию.

  1. Необходимо отметить, что в регионах, где профсоюзы имеют право законодательной инициативы, как правило, процесс нормотворчества более формализован: создаются специальные группы законодательной инициативы, комиссии по взаимодействию с Законодательным собранием и т.д. В таких случаях мы можем говорить об институализированных механизмах взаимодействия профсоюзов и законодательных органов субъектов Федерации, поскольку эти контакты реализуются через соответствующие структуры федераций.

  • В Самаре, для того чтобы в полной мере использовать возможность законодательной инициативы, в федерации сформировали группу законодательной инициативы ФПСО из представителей членских организаций (решение Исполкома от 17.08.00 г.)13


Наряду с использованием профсоюзами институализированных (в разной степени) механизмов взаимодействия с Законодательной властью, мы также можем наблюдать обращение к неформальным практикам. Это в первую очередь работа с депутатским корпусом. Профсоюзы оказывают поддержку тем кандидатам, которые согласны в случае избрания, защищать права, свободы и интересы работников наемного труда. Главное обязательство депутатов - содействовать успешному прохождению профсоюзных законопроектов не всегда закрепляется формальным соглашением, а может происходить на уровне договоренностей.
Профсоюзные органы имеют возможность влиять на законотворческий процесс 1) непосредственно продвигая своих представителей в депутаты законодательных органов;

  • В Сыктывкаре лоббирование интересов профсоюзов облегчается в результате того, что председатель Государственного Совета республики – бывший председатель Федерации профсоюзов. Этот личный опыт служит неплохой основой для относительно нормального сотрудничества нынешнего руководства Федерации с Государственным Советом. Кроме того, председатель Государственного Совета республики, являясь председателем комитета Совета Федерации РФ по социальной политике, сохраняет связи с профсоюзными лидерами как федерального, так и регионального уровня и при работе над федеральным законодательством. 14

  • В Москве основой законотворческой практики МФП является сотрудничество с депутатами, прежде всего – Городской Думы, в рамках ее проблемных комиссий, а также с депутатами Государственной Думы. Московские профсоюзы имеют своих депутатов в Государственной Думе – бывших профсоюзных лидеров, работавших в МФП и представляющих её интересы. Представители федерации принимают участие в парламентских слушаниях. У МФП есть право давать заключения по законам и действовать через отдельных депутатов: «Определили людей, которые идут на контакт с нами, они выступают на рабочих группах и комиссиях с нашими аргументами»15.

2) косвенным образом: лоббируя свои интересы через других депутатов.

  • В Перми наряду с тем, что с депутатами подписывается соглашение о сотрудничестве, исследователи также отмечают неформальный характер участия представителей облсовпрофа в работе областного парламента. Здесь их взаимодействие происходит на уровне договоренностей. В условиях отсутствия формализованного механизма профсоюзы действуют через обращения к депутатам, но практика эта может быть в любой момент прекращена: " Формально право совпрофа участвовать в работе Законодательного Собрания не закреплено, конечно. … Из уважения, можно сказать. … Т.е. у нас нет туда официального входа..." (из интервью с сотрудником правового отдела ОСП).16

  • В Екатеринбурге наряду с формализованным механизмом используют попытки неформально воздействовать на членов законодательного собрания, путем убеждений : "Ну, мы давай работать с депутатами. Чтобы в первый раз включить в повестку дня, 3 раза голосовали! С некоторыми депутатами договорились даже так - не приходите на Думу, если хотите против голосовать! Директор НТМК17 так и сделал!» (зав. юридическим отделом Федерации по поводу принятия закона "О профсоюзах свердловской области").18

Таким образом, утверждать о наличии сложившегося, единообразного механизма участия профсоюзов в законотворческой деятельности на данном этапе мы не можем. Выбор и использование тех или иных механизмов взаимодействия с законодательным собранием не зависит от наличия юридического права законодательной инициативы у профсоюзов. Но стремление федераций получить такое право можно расценивать, как попытку придать институализированный характер механизму взаимодействия с властями путем обеспечения себя гарантией рассмотрения законодательных инициатив, выдвинутых профсоюзными объединениями.
Предположение о том, что наличие права законодательной инициативы положительно влияет на результативность правотворчества федераций тоже не нашло подтверждения. Например, в Самарской области, несмотря на наличие у профсоюзов права законодательной инициативы, ни одного законопроекта в недрах ФПСО пока не родилось, также это единственный из восьми исследуемых регионов, в котором до сих пор не принят закон "О социальном партнерстве".

В то же время, не имеющая юридически закрепленного права на законотворчество федерация Свердловской области по количеству принятых социальных законов явно опережает многие регионы. Многие законы, отсутствующие на федеральном уровне, приняты уровне области. Всего за последние четыре года с участием профсоюзов разработано и принято 5 законов, направленных на защиту интересов жителей Свердловской области:

1. «О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области» от 23.11.95 г.

2. Областной закон «О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области» от 8.04.97 г.

3. Областной закон «О регулировании оплаты труда в Свердловской области» от 25.06.97 г.

4. Областной закон «Об объединениях работодателей в Свердловской области» от 29.07.96 г.

5. Областной закон «О социальном партнерстве в Свердловской области» от 24.11.95 г.

Если говорить о результативности нормотворчества профсоюзов, то определенное влияние оказывает характер взаимоотношений федераций с администрацией региона. В случае, когда профсоюзы находят общий язык с региональной властью, результативность законотворческой деятельности заметно возрастает.

Среди исследованных регионов ситуации в Свердловской области и Москве являют собой пример такого сотрудничества профсоюзов и администрации. В Свердловской области благодаря популистским настроениям губернатора профсоюзная деятельность получает поддержку от властей. Некоторые законы, регулирующие деятельность профсоюзов на региональном уровне, были приняты даже раньше федеральных.19

  • Действительно, анализ публичных выступлений губернатора, информационные потоки во вверенных ему СМИ показывают, что губернатор активно «обращается к народу», острым социальным проблемам, не прочь порассуждать о том, как капиталисты «зажимают» людей труда, а он готов помочь последним. Например, на совместном заседании правительства, союза местных властей, союза промышленников и федерации профсоюзов 10.02.2000 г. губернатор в докладе сказал: «…мы сделали приватизацию не для того, чтобы создать слой богатых людей!». И хотя для него популистские телодвижения не имеют предвыборного значения (он избран на второй срок в сентябре 1999 г.), образ радетеля народного позволяет проводить менее популярные решения20.


Еще одним примером может служить ситуация в Москве, где профсоюзы по сути встроены в административно-политическую систему и власти способствуют проведению представителей профсоюзов в законодательные органы в обмен на возможность манипуляции мобилизационным ресурсом профсоюзов.

  • МФП организует «заказные» акции. Заказчиком является правительство Москвы….. 14 декабря 1999 года МФП вместе с рядом других общественных формирований организовала на Васильевском спуске митинг в поддержку Лужкова под девизом "Москвичи верят не словам, а делам! Сохраним Москву в надежных руках!". По данным руководства МФП, в митинге приняли участие 100 тысяч человек. Перед выборами в Городскую Думу мэр сформировал «Свой список», то есть список людей, которых он хочет видеть в Думе. За поддержку он обещал несколько мест из этого списка отдать МФП. МФП принимает участие в парламентских слушаниях, кроме того, там присутствуют и председатели городских отраслевых профсоюзов. Профсоюзы приглашаются на такие слушания не случайно: для депутатов важно сформировать общественное мнение, а профсоюзы напрямую связаны с трудовыми коллективами.21

Тесные отношения профсоюзов с правительством г. Москвы способствуют плодотворной нормотворческой деятельности. По количеству законов принятых при участии профсоюзов, Москва опережает все остальные регионы: закон «О квотировании рабочих мест» (1997 г.); «О социальном партнерстве» (1997 г.); «О гарантиях профсоюзной деятельности» (1997); «Об объединениях работодателей»; «О занятости населения г. Москвы»; «Об охране труда». Этим же обусловлено принятие правовых актов, в которые предусматривают значительные льготы для предприятий, имеющих профсоюзные организации, входящие в состав ФНПР.

  • По закону Москвы «О социальном партнерстве» (1997 г.) предприятия, работающие в системе социального партнерства, имеют преимущества при рассмотрении властными структурами города вопросов их деятельности, например, распределение городских заказов или создание и сохранение рабочих мест. Кроме того, те предприятия, где имеется подписанный коллективный договор, имеют право на льготы при распределении городского госзаказа. Особенно заинтересованы в таких заказах малые и средние предприятия, в том числе и новые частные: такой заказ означает реальные, живые деньги, поскольку ответственными за финансирование такого заказа являются непосредственно префектуры.22

Несколько иные отношения профсоюзов с областной администрацией сложились в Самаре, где с 1997 года, тянется история с принятием регионального закона "О социальном партнерстве", хотя аналогичные законодательные акты давно приняты в большинстве обследованных федераций.

  • Существует несколько вариантов, один из которых - профсоюзный. Есть также совместный проект социальных партнеров. Губернская Дума в декабре 1999 года вроде бы уже готова была начать слушания. Однако проект встретил неожиданное сопротивление юристов областной администрации. Администрация выступает в этом вопросе оппонентом профсоюзов, не считая такой закон нужным, а областная Дума практически полностью подконтрольна губернатору. Совершенно очевидно, что администрация не хочет принимать закон о социальном партнерстве. Судя по всему, областным властям не очень хочется брать на себя лишние обязательства, поскольку смысл закона как раз в установлении ответственности за невыполнение социально-партнерских отношений.23


Таким образом, на данном этапе, результативность работы региональных федераций по обеспечению необходимого правового поля для осуществления профсоюзной деятельности (с точки зрения количества принятых законов), напрямую зависит от сложившейся системы взаимодействия региональных властей и профсоюзных лидеров. В случае, когда попытки профсоюзных лидеров вписаться во властную элиту, довольно таки успешны, можно говорить о более плодотворной законотворческой деятельности.
2 Тематика законов.

Через

следующая страница >>