microbik.ru
1
Чаннов С.Е., кандидат юридических наук,

заместитель заведующего кафедрой

административного права

и государственного строительства

Поволжской академии государственной службы

им. П.А. Столыпина
Муниципальная служба в контексте служебного и трудового права:

публичность или квазипубличность?
Особая значимость государственной и муниципальной службы для общества и государства обуславливает специфический характер этой профессиональной деятельности, что неоднократно отмечалось в актах Конституционного Суда Российской Федерации1. В связи с этим особенности труда государственных и муниципальных служащих устанавливаются соответствующими федеральными законами.

Необходимость формирования особого служебного законодательства была обоснована в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. И именно с этих позиций следует оценивать принятый в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. В нем впервые в российском праве была предпринята попытка создать для гражданских служащих в достаточной степени автономное от трудового служебное законодательство.

С этой точки зрения достаточно странно выглядит новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»3, пришедший на смену Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»4. Хотя в Концепции реформирования государственной службы тезис о необходимости постепенного отказа от применения трудового законодательства в отношении муниципальных служащих, в отличие от государственных, напрямую заявлен не был, в рамках реформирования служебных отношений он казался достаточно очевидным, учитывая несомненную близость этих институтов5, а также заявленную Концепцией и законом о гражданской службе необходимость соблюдения единых принципов регулирования вопросов поступления на службу, ее прохождения, установления и соблюдения законодательных ограничений на службе, оплаты служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, назначения на должность, освобождения от должности, увольнения со службы, исчисления стажа государственной и муниципальной службы, предоставления государственных социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение. И здесь можно отметить, что один из первых проектов закона о муниципальной службе, основывался именно на концепции служебного права, во многом (хотя и в меньшей степени, чем закон о гражданской службе) используя для регулирования муниципально-служебных отношений нормы служебного, а не трудового законодательства. Так, этим проектом предусматривалось, что прохождение муниципальной службы осуществляется на основании служебного договора, под которым понималось соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на муниципальную службу, о прохождении муниципальной службы, а также соглашение между представителем нанимателя и указанным гражданином или муниципальным служащим, являющимися сторонами служебного договора, о замещении должности муниципальной службы. Проектом были детально урегулированы вопросы установления испытания при поступлении на муниципальную службу; переводов муниципального служащего на другую должность; иных изменений условий служебного договора; служебного времени и времени отдыха; отношения, связанные с муниципальной службой, при реорганизации или ликвидации органа местного самоуправления либо сокращении должностей муниципальной службы и т.п.

Однако принятый в итоге закон о муниципальной службе основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту6, «принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе».

В свете всего вышеизложенного можно констатировать, что ныне действующий закон о муниципальной службе является несомненным «шагом назад» с точки зрения построения единой системы служебного законодательства.

Однако, само по себе, это не является, на наш взгляд, главным его недостатком. Гораздо важнее то, что в законе, являющимся базой повседневной деятельности более полумиллиона муниципальных служащих, именно специфика этой муниципальной службы в должной мере не нашла своего отражения. Между тем, еще на этапе разработки проекта отмечалось, что «специфика муниципальной службы, ее публичный характер в законопроекте практически не отражены»7.

Действительно, если уж муниципальная служебная деятельность (также, как и государственная) отличается от обычной трудовой, в первую очередь, своим общесоциальным значением8, то и различия в ее правовом регулировании должны возникать не произвольно, а четко детерминироваться этим признаком. Уместно привести следующий пример, иллюстрирующий существование такой взаимосвязи: одним из обязательных условий поступления на муниципальную (как и на государственную гражданскую) службу является владение государственным (русским) языком Российской Федерации (ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Трудовое законодательство такого требования не предусматривает, и, более того, ст. 3 ТК РФ прямо запрещает дискриминацию в сфере труда по языковому признаку (правда, оговаривая, что не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите). И это вполне логично, т.к. вопрос о степени владения русским языком в трудовых правоотношениях является, в конечном счете, двухсторонним вопросом взаимоотношений работодателя и работника: выполнение последним трудовой функции может вообще не требовать знания русского языка, сам работодатель может не владеть им в достаточно высокой степени, однако на деятельность организации это не повлияет. Муниципальная же служба, являясь видом деятельности, носящей общесоциальный, общезначимый характер, требует постоянного взаимодействия с самыми различными предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, как на территории муниципального образования, так и за его пределами, что предопределяет необходимость владения государственным языком Российской Федерации всеми муниципальными служащими без исключения, в том числе и теми, которые, возможно, непосредственно этого взаимодействия не осуществляют.

Подобная детерминация, по нашему мнению, должна быть положена в основу определения особенностей правового регулирования муниципально-служебных отношений. Однако, при обращении к действующему Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» возникает впечатление, что подобный анализ его разработчиками не проводился. Признаки, характеризующие его публичную направленность, сведены, в основном, к чисто формальным моментам, не имеющим практического значения, а, в некоторых случаях, только создающих различные проблемы правового характера.

В первую очередь, это касается произведенных в законе чисто терминологических подмен различных трудоправовых терминов на, видимо, по замыслу авторов, служебно-правовые, среди которых, безусловно, бросается в глаза использование в качестве сторон трудового договора с муниципальным служащим, вместо традиционных для трудового права «работодателя» и его представителя, расплывчатых фигур «нанимателя» и «представителя нанимателя». Появление их, вполне очевидно, есть прямое следствие использования аналогичных терминов в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Если (в рамках служебно-правовой концепции) нанимателем государственного гражданского служащего является государство (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), то нанимателем муниципального служащего должно выступать муниципальное образование в целом, а не отдельный орган местного самоуправления. Однако, поскольку ни государство, ни муниципальное образование, естественно, не могут непосредственно представлять свои интересы в служебном правоотношении – в законодательство вводится фигура их представителя.

Несмотря на несомненные достоинства данного подхода, уже применительно к закону о государственной гражданской службе он подвергался обоснованной критике (обоснованной не из-за его концептуальных недостатков, а из-за того, как он был в данном законе реализован)9. В законе же о муниципальной службе ошибка, допущенная в законе о гражданской службе, была усугублена, т.к. в нем было произведено прямое отождествление представителя нанимателя с работодателем. И все это было сделано при том, что в части регулирования служебных отношений закон, по сути, представляет собой ссылку на трудовое законодательство. Последнее же исходит из того, что работодатель является собственником имущества организации, использует наемный труд в собственных интересах, несет полную ответственность по своим обязательствам и т.п. Какому из этих признаков может отвечать фигура представителя нанимателя? При этом указанная ошибка носит отнюдь не только теоретический, как можно подумать, характер, но и способна вызвать определенные трудности при применении законодательства о муниципальной службе.

Так, отождествив представителя нанимателя муниципального служащего с работодателем, авторы закона упустили из вида, что фигура работодателя имеет достаточно устоявшийся характер в трудовом законодательстве, которое наделяет последнего вполне определенным и присущим только ему комплексом прав и обязанностей. Например, трудовое законодательство в ст. 81 ТК РФ устанавливает основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя. При этом, разумеется, законодатель закрепляет право, но не обязанность работодателя расторгнуть трудовой договор («трудовой договор может быть расторгнут работодателем»). Сходную формулу содержит и Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации». Согласно ст. 21 закона, помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случаях:

1) достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

Другими словами принятие решения об увольнении в данном случае выносится на усмотрение представителя нанимателя, который в данном случае действительно обладает всеми полномочиями работодателя. Между тем, согласно ст. 15 закона при несоблюдении ограничений, связанных с муниципальной службой, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. А в соответствии со ст. 18 правом поступления на муниципальную службу обладают только граждане Российской Федерации. То есть фактически, основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим, которые должны носить безусловный (императивный) характер, выносятся на усмотрение должностного лица10.

В целом создается впечатление, что термины «наниматель» и «представитель нанимателя» были введены в закон о муниципальной службе произвольно, без какого-либо обоснования и четкого понимания их специфики, только для того, чтобы оправдать особый характер муниципально-служебной деятельности. В данном случае, по нашему мнению, имеет место явление, которое можно обозначить как «квазипубличность», то есть создание иллюзии учета особенностей муниципальной служебной деятельности при отсутствии такового.

Аналогичная ситуация имеет место и с нормами, предусматривающими возможность возникновения так называемого «конфликта интересов» на муниципальной службе, что также является одной из новелл данного федерального закона. Распространив институт конфликта интересов на сферу муниципальной службы (по аналогии с гражданской службой), законодатели не озаботились воспроизведением в этом законе норм, регулирующих недопущение и разрешение конфликта интересов.

Действительно, в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что «муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом». Рассмотрим, однако, каковы же последствия такого уведомления? Допустим, представитель нанимателя посчитает, что в данном случае возникает конфликт интересов. Вправе ли он запретить муниципальному служащему работать по совместительству? Представляется, что нет, приведенная выше норма требует лишь уведомления представителя нанимателя, но ничего не говорит о необходимости получения его разрешения. Для сравнения: в п. 16 ч. 1 ст. 14 того же закона о муниципальной службе (устанавливающего ограничение на занятие муниципальным служащим оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства), указывается, что служащему запрещено ею заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя). Системное толкование закона о муниципальной службе, таким образом, позволяет предположить, что использование в ч. 2 ст. 11 слова «уведомление» означает отсутствие права представителя нанимателя разрешать или не разрешать выполнение муниципальным служащим иной оплачиваемой работы.

Совершенно иная ситуация на гражданской службе: в соответствии с ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» «представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом». Таким образом, законодательство о гражданской службе прямо предоставляет представителю нанимателя реальные рычаги воздействия на служащего, допускающего существование конфликта интересов.

Правда, пунктом 11 ч.1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливается обязанность муниципального служащего не только сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, но и принимать меры по предотвращению подобного конфликта. Однако в данном случае остается открытым вопрос о том, кто должен определить наличие или отсутствие конфликта интересов в каждом конкретном случае. Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (конфликтные комиссии), которые и решают данный вопрос. А вот применительно к муниципальной службе формирование конфликтных комиссий не предусмотрено. Собственно, закон о муниципальной службе вообще не решает вопрос о субъекте, который может признать наличие или отсутствие конфликта интересов. По логике таковым мог бы быть представитель нанимателя, однако из текста закона этого не вытекает. Более того, из его формулировок «муниципальный служащий … вправе… выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов…»; обязан «принимать меры по предотвращению подобного конфликта» можно предположить, что полномочие определить наличие конфликта интересов лежит на самом муниципальном служащем! Но в таком случае ситуация становится полностью абсурдной: использование механизма предотвращения злоупотреблений на муниципальной службе полностью передается тому лицу, чью деятельность данный механизм и должен контролировать.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», разрешив гражданским служащим работать по совместительству, если это не вызывает конфликт интересов, вместе с тем установил достаточно серьезные санкции в случае злоупотребления данным. Государственный гражданский служащий, продолжающий работать по совместительству, несмотря на принятое конфликтной комиссией решение о наличии конфликта интересов, тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1 ст. 15 закона. В соответствии же с п. 13 ч. 1 ст. 33 закона о гражданской службе «невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом» является основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. А вот ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) только в случаях несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Однако наличие конфликта интересов не относится ни к ограничениям, ни к запретам.

Справедливости ради можно отметить, что неисполнение служащим обязанности по предотвращению конфликта интересов вполне можно трактовать как дисциплинарный проступок и применить к нему меры дисциплинарного воздействия. Однако, с учетом указанной выше неясности относительно субъекта, который уполномочен принимать решение о наличии или отсутствии конфликта интересов, эта возможность также крайне ограничена.

Таким образом, институт конфликта интересов на муниципальной службе в настоящее время является более теоретической конструкцией, чем реально действующим антикоррупционным механизмом. Для исправления ситуации представляется необходимым внести в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» изменения, устанавливающие процессуальные механизмы недопущения и урегулирования конфликта интересов11.

Недостаток норм процессуального характера вообще, по нашему мнению, является существенным недостатком федерального закона о муниципальной службе. Так, крайне скупо закон регламентирует процедуру конкурса при поступлении на муниципальную службу, не раскрыты порядок ведения кадрового резерва, поощрительное производство и т.п.

Помимо этого, закон содержит многочисленные отсылки к другим законодательным и подзаконным актам, смысл которых в ряде случаев представляется неясным. Так, наличие указаний на то, что, например, порядок и форма предоставления муниципальным служащим представителю нанимателя (работодателю) сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определяется нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими процедуру реализации аналогичной обязанности государственными гражданскими служащими Российской Федерации, можно признать обоснованным: как уже подчеркивалось выше, правовые статусы гражданских и муниципальных служащих действительно имеют много общего и вряд ли в такой ситуации имеет смысл «изобретать велосипед» и пытаться изменить доказавшую свою эффективность процедуру. При этом наличие именно специальной отсылки к законодательству о государственной гражданской службе выглядит действительно необходимым: в ее отсутствие возник бы правовой пробел, заполнить который путем использования аналогии закона было бы, в принципе, возможно, но вряд ли это было бы разумно с позиции ясности и определенности законодательства. Напротив, наличие в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» многочисленных отсылок к ТК РФ (например, в ст. 20, 23, 27, 29) не может не удивлять. Коль скоро муниципальные служащие работают на условиях трудового договора и на них по прямому указанию закона распространяется трудовое законодательство (ч. 2 ст. 3), зачем подчеркивать это в тексте закона еще и еще раз применительно к рабочему (служебному) времени, дисциплинарной ответственности, обработке персональных данных и т.п.? Так, например, в ч. 3 ст. 27 указано, что порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством. В чем назначение данной нормы? Если бы ее в законе не было, разве положения ст. 193 и 194 ТК РФ на муниципальных служащих не распространялись бы? И почему, если авторы закона посчитали абсолютно необходимым подтвердить возможность применения норм трудового законодательства при привлечении муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности, они не сделали это применительно к ответственности материальной, которая также регулируется положениями ТК РФ?

На наш взгляд, введение в закон о муниципальной службе норм, регулирующих те или иные аспекты труда муниципальных служащих, обосновано и необходимо в тех случаях, когда соответствующие нормы устанавливают специальные, отличающиеся от общих правила. В противном случае они являются избыточными и не несут никакой смысловой нагрузки.

Наконец, при характеристике рассматриваемого в настоящей статье закона, следует обратить внимание еще на один аспект, слабо, на наш взгляд, коррелирующий с необходимостью учета специфических условий труда муниципальных служащих – это наличие в нем чрезмерно большого количества норм диспозитивного характера. Это касается, например, возможности проведения конкурса при поступлении на муниципальную службу, создания кадрового резерва и т.п.. Везде в указанных случаях законодатель использует диспозитивные нормы вместо императивных, типа «при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс», «в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв».

Указанные положения закона о муниципальной службе, и, в первую очередь, положения о конкурсном порядке замещения должностей не раз критиковались в специальной литературе. Так, например, И.В. Лагун отмечает, что «отсутствие в указанном Законе предписаний об обязательной конкурсной основе замещения должностей муниципальной службы и случаев, когда должности муниципальной службы замещаются по назначению, может нарушать конституционный принцип равенства человека и гражданина, принцип равного доступа к муниципальной службе»12.

В принципе с указанной критикой можно согласиться. Характеризуя особый характер профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, М.В. Пресняков очень точно указывает, что «публичный характер государственной службы, специфика ее задач и особый статус представителя нанимателя – все это свидетельствует о необходимости… максимального снижения усмотрения представителя нанимателя при решении кадровых вопросов»13. Представляется, что вышесказанное верно и применительно к муниципальной службе. Публичная служебная деятельность (как на государственном, так и на местном уровне) требует регулирования в первую очередь публично-правовыми, а не частно-правовыми средствами, что, в частности, должно выражаться в большей императивности норм служебного законодательства по сравнению с трудовым. Применительно к конкурсной процедуре при замещении должностей на муниципальной службе, речь должна, к тому же, идти и о большем учете именно публичных интересов. Существующее же в настоящий момент правовое регулирование не в полной мере способствует реализации принципа равного доступа граждан к муниципальной службе, предусмотренного п. 2 ст. 4 закона14.

В то же время не следует забывать о том, что чисто формальные соображения не должны приводить к появлению в законодательстве неэффективных норм, которые на практике все равно не будут соблюдаться. В настоящее время из 26 тысяч муниципальных образований, существующих в Российской Федерации, более половины являются сельскими поселениями. Проведение конкурса при поступлении на службу в органы местного самоуправления сельских поселений очень редко является целесообразным, так как кадровая ситуация в большинстве этих муниципальных образований обычно не оставляет особого выбора между претендентами на вакантную должность. Проще говоря: в малочисленных сельских поселениях нередко вообще нельзя найти лиц, соответствующих квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям муниципальной службы и при этом изъявляющих желание служить муниципальному образованию. Требование об обязательном проведении конкурса, со всеми вытекающими из него процедурами, в таких ситуациях, конечно, возможно, но вряд ли разумно.

Однако в Российской Федерации существует и значительное число достаточно крупных муниципальных образований, в том числе с населением миллион и более человек. Здесь ситуация иная – отнесение решения вопроса о проведении конкурса к ведению самих органов местного самоуправления может способствовать формированию закрытой системы муниципальной службы, комплектации наиболее престижных муниципальных должностей исключительно «своими» людьми и, тем самым, ограничивать право граждан на равный доступ к муниципальной службе.

Проблема эта действительно оказалась не решена в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», между тем, как представляется, решение ее лежит на поверхности: законодательство о муниципальной службе должно более дифференцированно регулировать организацию и прохождение муниципальной службы в различных муниципальных образованиях. В рассматриваемом примере было бы целесообразно закрепить обязательность проведения конкурса при поступлении на муниципальную службу в городских поселениях, городских округах, муниципальных районах и внутригородских территориях городов федерального значения. Вместе с тем применительно к сельским поселениям, исходя из требований целесообразности, можно было бы сохранить диспозитивную норму.

Принципиально такая схема, на наш взгляд, должна использоваться при построении всей системы законодательства о муниципальной службе. Ныне действующий же закон одинаков и для города с миллионным населением, и для села с населением в сто человек. В связи с этим нельзя не вспомнить, что при разработке нового федерального закона о местном самоуправлении15 одной из наиболее важных задач, поставленных перед его разработчиками, была дифференциация способов осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, существенно отличающихся друг от друга по численности населения, социальному и экономическому потенциалу и т.п. Выделение пяти видов муниципальных образований, с различными полномочиями, материальной и финансовой базой, возможными структурами органов местного самоуправления способствовало повышению гибкости правового регулирования муниципальной деятельности. Остается непонятным, почему при разработке Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», касающегося той же муниципальной сферы, этот подход оказался невостребованным.

Таким образом, по нашему мнению, действующий закон о муниципальной службе, ни в какой степени не удовлетворяет потребностям правового регулирования в этой области. Если Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» – это попытка (более или менее удачная) построения новой модели служебно-правового регулирования, то Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» – не более, чем паллиатив, созданный в результате стремления совместить несовместимое – публичное регулирование в рамках частного (трудового) права.

В результате всего этого Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», если его сравнивать с предшественником – Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» практически и не внес ничего нового в регулирование указанной сферы, за исключением некоторых положений, связанных с приведением правового статуса муниципальных служащих в соответствие с правовым статусом государственных гражданских служащих, причем только незначительное количество новелл получило реальное применение на практике.

Причина этого, на наш взгляд, в отсутствии у законодателей ясного понимания того, по какому все же направлению должно развиваться законодательство о государственной и муниципальной службе, в условиях жесткой критики самой концепции построения служебного законодательства и на самого удачного опыта применения закона о государственной гражданской службе.

Поэтому, с нашей точки зрения, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» должен рассматриваться как закон переходного характера, на смену которому должен прийти кодифицированный акт, регулирующий все служебное законодательство в целом.


1 См., напр.: Определения от 4 декабря 1997 года по жалобе гражданина A.M. Насташкина, от 1 июля 1998 года по запросу Верховного Суда Российской Федерации и от 19 апреля 2000 года по жалобе гражданина И.У. Бетанти на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", определения от 8 февраля 2001 года по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и статьи 41 Закона Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области", от 5 июля 2001 года по запросу Суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и по жалобе гражданина В.П. Соковца на нарушение этими положениями его конституционных прав.

2Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ // СЗ РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.


3 Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ // СЗ РФ. 05.03.2007. № 10. Ст. 1152.

4 Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года № 8-ФЗ // СЗ РФ. 12.01.1998. № 2. Ст. 224.

5 См. об этом: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 53; Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2006. № 5; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 23; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9; и др.

6 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»

7 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Трудовое право. 2007. № 4. С. 89.

8 Признак публичности (направленности на достижение общественного блага), разумеется, является не единственным, определяющим специфику муниципальной служебной деятельности. Однако в рамках данной статьи анализ положений Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» проводится именно с точки зрения его значимости для регулирования указанного круга общественных отношений.

9 Речь идет о допущенном в нем смешении понятий «представитель нанимателя» и «работодатель». См. об этом более подробно: Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4; Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Соотношение административного и трудового законодательства в регулировании государственной гражданской службы // Трудовое право. 2005. № 3; и др.

10 Более подробно об этом см: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Трудовое право. 2007. № 4. С. 87-88; Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2008. С. 16-18.

11 Более подробно об этом см.: Чаннов С.Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2007. № 7. С. 17-19.

12 Лагун И.В. Реализация конституционного принципа равенства граждан Российской Федерации на муниципальной службе. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 10.

13 Пресняков М.В. Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципов равенства и справедливости / Под ред. Г.Н. Комковой – Саратов, 2007. С. 22.

14 Хотя Конституция Российской Федерации напрямую не закрепляет конституционное право граждан на равный доступ к муниципальной службе, в отличие от права на доступ к службе государственной, Конституционный Суд РФ в Постановлении № 19-П от 15.12.2003 выразил правовую позицию, согласно которой смысловой потенциал, заложенный в конституционные нормы, позволяет говорить о его признании государством.

15 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.