microbik.ru
1 2 3 4




ОРГАНИЗАЦИЯ

ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ


CRC




1



Конвенция о

правах ребенка




Distr.


CRC/GC/2003/5

27 November 2003
RUSSIAN

Original: 



КОМИТЕТ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА

Тридцать четвертая сессия

19 сентября - 3 октября 2003 года

ЗАМЕЧАНИЕ ОБЩЕГО ПОРЯДКА № 5 (2003)
Общие меры по осуществлению Конвенции о правах ребенка

(статьи 4 и 42 и пункт 6 статьи 44)
ПРЕДИСЛОВИЕ
Настоящее замечание общего порядка сформулировано Комитетом по правам ребенка с целью очертить обязательства государств-участников по разработке так называемых "общих мер по осуществлению". Различные элементы этой концепции представляются сложными, и Комитет подчеркивает вероятность издания им в соответствующее время более подробных замечаний общего порядка по отдельным элементам концепции в целях дальнейшего развития предлагаемой общей схемы. Комитет уже развивал данную концепцию в своем замечании общего порядка № 2 (2002) под названием "Роль независимых национальных правозащитных учреждений в деле поощрения и защиты прав ребенка".
Статья 4
"Государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в настоящей Конвенции. В отношении экономических, социальных и культурных прав государства-участники принимают такие меры в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов и, в случае необходимости, в рамках международного сотрудничества".
I. ВВЕДЕНИЕ
1. Когда какое-либо государство ратифицирует Конвенцию о правах ребенка, оно принимает на себя по международному праву обязательства по ее осуществлению. Претворение положений Конвенции в жизнь представляет собой процесс, в рамках которого государства-участники принимают меры по обеспечению осуществления всех предусмотренных в Конвенции прав всех детей, находящихся в пределах их юрисдикции1. В статье 4 Конвенции содержится обращенное к государствам-участникам требование принимать "все необходимые законодательные, административные и другие меры" для осуществления признанных в ней прав. Хотя обязательства по Конвенции принимаются на себя государством, решение задачи ее осуществления, т.е. претворения прав человека ребенка в жизнь, требует участия в соответствующей работе представителей всех слоев общества и, разумеется, самих детей. Особенно важное значение в этом отношении имеет обеспечение полного соответствия всех положений национального законодательства постановлениям Конвенции и возможность прямого применения и принудительного обеспечения соблюдения принципов и положений Конвенции. Наряду с этим Комитет по правам ребенка выявил широкий круг мер, которые необходимы для эффективного осуществления Конвенции, включая создание специальных структур и проведение мероприятий по наблюдению, профессиональной подготовке и иным направлениям на всех уровнях исполнительной, законодательной и судебной власти2.
2. Периодически рассматривая доклады, представляемые государствами-участниками в соответствии с Конвенцией, Комитет обращает особое внимание на так называемые "общие меры по осуществлению". В своих заключительных замечаниях по итогам рассмотрения докладов Комитет формулирует конкретные рекомендации в отношении общих мер. Комитет ожидает, что в своих последующих периодических докладах государства-участники представят информацию о мерах, принимаемых в целях реализации этих рекомендаций. В выработанных Комитетом общих руководящих принципах статьи Конвенции сгруппированы в соответствующие разделы3, первый из которых посвящен "общим мерам по осуществлению" и объединяет статью 4 со статьей 42 (обязательство широко информировать о содержании Конвенции как детей, так и взрослых; см. пункт 66 ниже) и пунктом 6 статьи 44 (обязательство придавать широкой гласности доклады в своих собственных странах; см. пункт 71 ниже).
3. Наряду с этими положениями в статье 2 устанавливаются другие обязательства, касающиеся общих мер по осуществлению: "Государства-участники уважают и обеспечивают все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации…".
4. В пункте 2 статьи 3 также говорится, что "Государства-участники обязуются обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры".
5. В международных правовых актах в области прав человека имеются схожие со статьей 4 Конвенции статьи, предусматривающие всеобъемлющие обязательства по осуществлению, такие, как, например, статья 2 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Комитетом по правам человека и Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам изданы замечания общего порядка, имеющие отношение к указанным положениям, которые следует рассматривать как дополнение к настоящему замечанию общего порядка и которые перечислены ниже4.
6. Хотя в статье 4 находит отражение всеобъемлющее обязательство государств-участников по осуществлению Конвенции, во втором предложении этой статьи как бы вводится различие между гражданскими и политическими правами и экономическими, социальными и культурными правами: "В отношении экономических, социальных и культурных прав государства-участники принимают такие меры в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов и, в случае необходимости, в рамках международного сотрудничества". Однако простого или же подтверждаемого авторитетными источниками разделения на две категории прав человека в целом или прав, предусматриваемых Конвенцией, не существует. В руководящих принципах в отношении представления докладов Комитет группирует статьи 7, 8, 13-17 и 37 а) в разделе под названием "Гражданские права и свободы", но самим контекстом указывает, что это не является исчерпывающим перечислением в Конвенции гражданских и политических прав. В самом деле, ясно, что во многих других статьях, в частности статьях 2, 3, 6 и 12 Конвенции, содержатся элементы, представляющие собой гражданские/политические права, чем, собственно, и подчеркивается взаимозависимость и неделимость всех прав человека. Пользование экономическими, социальными и культурными правами неразрывным образом переплетается с осуществлением гражданских и политических прав. Как это явствует из пункта 25 ниже, Комитет считает, что экономические, социальные и культурные права, а равно и гражданские и политические следует рассматривать как подлежащие судебной защите.
7. Во втором предложении статьи 4 находит свое отражение отличающееся реализмом восприятие того факта, что отсутствие ресурсов - финансовых и других - может препятствовать осуществлению в полном объеме экономических, социальных и культурных прав в некоторых государствах; тем самым вводится понятие "прогрессивного осуществления" таких прав: государствам необходимо иметь возможность доказать, что они принимают необходимые меры "в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов" и что в необходимых случаях они стремились действовать в рамках международного сотрудничества. Когда государства ратифицируют Конвенцию, они принимают на себя обязательства не только обеспечивать осуществление ее положений в пределах своей юрисдикции, но и также способствовать в рамках международного сотрудничества универсальному осуществлению Конвенции (см. пункт 60 ниже).
8. Данное предложение схоже с формулировкой, использованной в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, и Комитет полностью согласен с Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам в утверждении о том, что "даже в тех случаях, когда наличных ресурсов явно недостаточно, государство-участник все же связано обязательством стараться обеспечить как можно более широкое осуществление соответствующих прав в сложившихся условиях…"5. Каковы бы ни были особенности экономического положения государств, они обязаны принимать все возможные меры, направленные на осуществление прав ребенка, с уделением особого внимания группам, находящимся в наиболее неблагоприятном положении.
9. Названные Комитетом и охарактеризованные в настоящем замечании общего порядка общие меры по осуществлению призваны способствовать обеспечению соблюдения в полном объеме всех предусмотренных в Конвенции прав всеми детьми посредством реализации таких мер, как реформа законодательства, создание правительственных и независимых координирующих и наблюдательных органов, сбор всеобъемлющих данных, повышение уровня информированности и профессиональной подготовки и разработка и осуществление соответствующих стратегий, предложение услуг и реализация программ. Одним из отрадных результатов принятия и почти универсальной ратификации Конвенции является создание на национальном уровне широкого круга разнообразных новых ориентированных на улучшение положения детей и учитывающих их интересы органов, структур и механизмов, например, занимающихся проблемами прав детей подразделений центрального правительства, ведомств, призванных решать проблемы детей, межведомственных комитетов по проблемам детей, парламентских комитетов, органов анализа воздействия программ на детей, органов, ведающих вопросами составления бюджетов, в которых учитывались бы интересы детей, и готовящих доклады о "положении дел с осуществлением прав детей", коалиций НПО по вопросам прав детей, канцелярий омбудсмена и уполномоченных по правам детей и т.д.
10. Хотя некоторые из этих факторов могут представляться по сути своей лишь средствами косметического улучшения положения, их возникновение по меньшей мере свидетельствует об изменении концептуального подхода к представлению о месте, занимаемом детьми в обществе, решимости ставить проблемы детей на более высокий уровень в шкале политических приоритетов и более глубоком осознании воздействия государственного управления на решение проблем детей и обеспечение их прав человека.
11. Комитет подчеркивает, что в контексте Конвенции государства обязаны видеть в себе субъектов, несущих ясные юридические обязательства перед каждым отдельным ребенком и всеми детьми, вместе взятыми. Осуществление прав человека детей не должно рассматриваться как некий филантропический процесс одаривания детей милостями.

12. Утверждением в качестве приоритетных принципов защиты прав детей в деятельности органов исполнительной, законодательной и судебной власти всех уровней обеспечивается эффективное осуществление Конвенции в целом, и в частности следующих ее статей, выделяемых Комитетом в качестве общих принципов:
Статья 2: обязательство государств уважать и обеспечивать все права, предусмотренные настоящей Конвенцией за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации. Это обязательство недискриминации требует от государств активного выявления отдельных детей и групп детей, для признания и осуществления прав которых могут потребоваться специальные меры. Например, Комитет подчеркивает, в частности, необходимость сбора дезагрегированных данных, с тем чтобы обеспечить выявление случаев фактической или возможной дискриминации. Решение проблем дискриминации может потребовать изменений в законодательной и административной сферах и в распределении ресурсов, а также мер в области образования в целях изменения подходов. Следует подчеркнуть, что применение недискриминационного принципа равного доступа к правам не означает применения одинакового для всех режима. В замечании общего порядка Комитета по правам человека была подчеркнута важность принятия специальных мер в целях ослабления воздействия или устранения условий, вызывающих дискриминацию6.
Статья 3 1): уделение первоочередного внимания наилучшему обеспечению интересов ребенка во всех действиях в отношении детей. В этой статье говорится о действиях, предпринимаемых "государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами". Данный принцип требует принятия активных мер на всех уровнях исполнительной, законодательной и судебной власти. Каждый законодательный, административный и судебный орган или учреждение обязаны руководствоваться принципом наилучшего обеспечения интересов ребенка посредством систематического рассмотрения вопроса о том, каким образом их решения и действия затрагивают или затронут права и интересы детей, в частности предлагаемыми или существующими законами или политикой, или административными мерами, или судебными решениями, включая и те из них, которые прямо не касаются детей, но косвенно их затрагивают.
Статья 6: неотъемлемое право ребенка на жизнь и обязательство государств-участников обеспечивать в максимально возможной степени выживание и здоровое развитие ребенка. Комитет ожидает от государств, что они будут понимать выражение "здоровое развитие ребенка" в его самом широком смысле в качестве целостного понятия, охватывающего физическое, умственное, духовное, моральное, психологическое и социальное развитие ребенка. Соответствующие меры по осуществлению должны быть направлены на обеспечение возможностей оптимального развития для всех детей.
Статья 12: право ребенка свободно выражать свои взгляды "по всем вопросам, затрагивающим ребенка", и уделение взглядам ребенка должного внимания. Этот принцип, подчеркивающий роль ребенка как активного участника процесса поощрения защиты и контроля осуществления его прав, в равной степени применяется и ко всем мерам, принимаемым государствами в целях осуществления Конвенции.
Позитивным новшеством, на которое, по мнению Комитета, во все большей степени откликаются государства, является открытие для участия детей процессов принятия решений на государственном уровне. Если учесть, что лишь немногие государства до настоящего времени установили минимальный возраст участия в голосовании на уровне ниже 18 лет, тем больше появляется оснований для обеспечения уважения взглядов не имеющих избирательных прав детей в деятельности правительства и парламента. Для того чтобы учет мнения детей был полнозначным, необходимо открыть доступ ко всем документам, а также процессам. Но одна только видимость "выслушивания" мнения детей - дело сравнительно нетрудное, тогда как уделение должного внимания взглядам ребенка требует реальных преобразований. Учет мнения детей должен быть не целью сам по себе, а скорее одним из тех средств, с помощью которых государства устанавливают с ними свое взаимодействие и в своих действиях от имени детей проявляют все больше заботы об осуществлении их прав.
Единичные или регулярные мероприятия в виде организации сессий детских парламентов могут стимулировать активность и повышать общий уровень информированности. Но статья 12 требует систематической и непрекращающейся организации мероприятий. Кроме того, вовлечение детей и учет формулируемых ими взглядов не должны быть чисто символическими; они должны быть нацелены на выявление мнений представительной аудитории. Постановка в пункте 1 статьи 12 акцента на "вопросах, затрагивающих ребенка", подразумевает выявление взглядов конкретной группы детей по конкретным вопросам, например детей, которым пришлось столкнуться с системой правосудия по делам несовершеннолетних, в отношении предложений о реформе законодательства в этой области или усыновленных детей и детей, проживающих в приемных семьях, в отношении законодательства и политики в области усыновления. Важно, чтобы правительства устанавливали прямые связи с детьми, а не просто опосредованные контакты через неправительственные организации (НПО) или правозащитные учреждения. В первые годы после вступления Конвенции в силу НПО сыграли заметную роль во внедрении подходов, предусматривающих активное участие детей, однако интересам как правительств, так и самих детей отвечает установление надлежащих прямых контактов.

следующая страница >>