microbik.ru
1
Д.М. Качмазова1
Особенности основ конституционного строя субъектов Российской Федерации
Основы конституционного строя, закрепленные в первой главе федеральной Конституции, выражают общие конституционные начала, вытекающие из единства и целостности федеративной организации. В силу чего эти основы не подлежат изменению субъектами Российской Федерации, которые могут их воспроизводить в своем конституционном законодательстве только сообразно их общему смыслу. На подобной позиции стоит Конституционный Суд России, отметивший в ряде своих решений принципиальное единство основ конституционного строя государства в целом. Так, в Постановлении Конституционного Суда от 18 января 1996 г. № 2-П «О проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края»2 разделение властей было названо в качестве одной из основ конституционного строя «для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах». В Определении Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 249-О «По ходатайству Президента Республики Башкорстан об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г….»3 указывалось, что Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации (а значит, и к основам конституционного строя республик) принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Институт основ конституционного строя субъекта Российской Федерации в содержании и пределах восходит к общим конституционным началам, закрепленным в главе 1 федеральной Конституции, что объясняется и оправдывается единым федеративным конституционным пространством в России. Как справедливо отмечает Н.А. Михалева, республиканские конституции воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформулированные в федеральной Конституции. «И это логично, ибо не может быть разнопорядковых принципов конституционного строя государства как целого и его частей»4.

Эти основополагающие начала конституционного строя допускают лишь текстовую редакцию, не меняющую их конституционного смысла и назначения. Такой вывод следует, в частности, из позиции Конституционного Суда РФ относительно изменения наименования субъекта Российской Федерации. В своем решении от 28 ноября 1995 г. «О толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации»5 Конституционный Суд указал, что новое наименование субъекта РФ не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки.

Конституционный Суд РФ, таким образом, констатирует принципиальное единство общегосударственных основ конституционного строя, которым должно соответствовать название субъектов Федерации. Как заметил на парламентских слушаниях 24 мая 1994 г., посвященных обеспечению в Российской Федерации единого конституционного пространства, С. М. Шахрай, уставы и конституции субъектов Российской Федерации должны соответствовать, прежде всего, основам конституционного строя, закрепленным в первом разделе Конституции России. «Это самое главное. По сути, это системообразующий документ, который очерчивает самые общие, но и самые важные вопросы: народовластие, многопартийность, социальный характер государства, светский характер государства, федерализм, равноправие народов Российской Федерации, свобода выбора формы самоорганизации в составе Российской Федерации и некоторые другие. Ни Конституция, ни устав ни одного субъекта Российской Федерации не могут выйти за рамки основ конституционного строя – это первый критерий»1.

Таким образом, конституционный строй Федерации и субъектов, в том числе основы конституционного строя, основываются на принципе гомогенности (принципиального тождества), который гарантирует минимальное соответствие конституционного строя субъектов федерации общефедеральному, как условия стабильности и гармоничного развития федеративного целого. Принцип гомогенности удачно выражен в Конституции Германии, которая устанавливает, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона (ст. 28)2.

В то же время институт основ конституционного строя субъекта Российской Федерации юридически существует самостоятельно, законодательно он отделен от федеральных основ конституционного строя. Конституция (устав) субъекта Федерации имеет строго определенную юридическую силу, которая не может приобретать силу федеральной конституции, даже если в основном законе субъекта Федерации механически воспроизводятся федеральные конституционные положения. Если какой-либо правовой акт региональной принадлежности вступит в противоречие с положениями главы первой конституции (устава) субъекта РФ, то эта коллизия может быть разрешена органом конституционного контроля субъекта Федерации (там, где он имеется), который будет оценивать этот акт на предмет соответствия основному закону субъекта, а не Конституции России. Заметим, что в практике конституционного правосудия субъектов Российской Федерации подобные случаи имеют место. Так, Постановлением Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 октября 2007 г. «По делу о проверке конституционности постановления главы администрации местного самоуправления Кировского района Республики Северная Осетия-Алания от 2 июня 2006 г. № 190 «Об утверждении перечня первичных средств пожаротушения для индивидуальных жилых домов» в связи с запросом гражданина Бетрозова Марата Хаджи-Муратовича»3 постановление главы администрации местного самоуправления Кировского района республики было признано несоответствующим, в частности, статье 8 Конституции Северной Осетии-Алании, которая полностью дублирует статью 12 Конституции России.

Необходимо учитывать, что субъекты Российской Федерации, воспроизводя в своих основных законах положения федеральной Конституции об основах конституционного строя, тем самым переводят их на территориальный уровень субъекта Федерации, воплощают их в государственный масштаб конкретного субъекта. Так, в части 1 статьи 3 Конституции Республики Северная Осетия-Алания вслед за частью 1 статьи 3 Конституции России единственным источником власти назван народ. Но под народом здесь Конституция республики может понимать специфическую политическую общность, сложившуюся именно в Северной Осетии-Алании, как территориальную часть многонационального народа России. Примечательно в этой связи, что в статье 1 Конституции республики говорится об интересах ее многонационального народа. В частях 3 и 4 статьи 12 Конституции РСО-Алания закрепляется институт общественных объединений, при этом речь может идти о республиканских общественных объединениях. Как справедливо отмечает Л.Б. Ескина, конституция (устав) субъекта Российской Федерации выступает формой нормативно-правовой трансформации общегосударственных правил устройства и осуществления публичной власти в субъектах Российской Федерации в правовые нормы регионального (субъектного) уровня1.

Вполне закономерно, что первые главы конституций республик в составе России вслед за федеральной конституцией, как правило, именуются основами конституционного строя. Примечательно, что в научной и учебной литературе, посвященной конституционной характеристике субъектов Российской Федерации, за редким исключением, отсутствует материал, характеризующий основы конституционного строя субъектов РФ. Так, в обширном исследовании «Конституционное право субъектов Российской Федерации»2 отсутствует анализ, обращенный к первым главам конституций (уставов) субъектов РФ. В.Е. Чиркин в этой связи отмечает, что «нигде в мире, в том числе в России, субъекты федераций не регулируют по-своему основы общественного и государственного строя страны, да и не вправе регулировать иначе, чем это делается в федеральной конституции. В России конституции республик в составе Российской Федерации, а также уставы других субъектов…, говоря об основах общественного и государственного строя, либо повторяют то, что сказано в гл. 1 РФ Конституции «Основы конституционного строя», либо просто отсылают к Конституции РФ» 1.

Сказанное, однако, не означает отсутствия института основ конституционного строя субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, воспроизводя в своих конституциях (уставах) основы конституционного строя, декларируемые главой первой Конституции России, тем самым включают их в собственную конституционную систему, сообщают им качества конституционных принципов региональной государственности.

В ряде случаев субъекты РФ, чтобы избежать дублирования, вообще опускают в своих конституциях и уставах универсальные основы конституционного строя. Так, в главе 1 Конституции Республики Северная Осетия-Алания «Основы конституционного строя» отсутствуют положения, характеризующие социальный характер государства, что отнюдь не означает отрицания принципа социального государства, который одинаково проявляется в пределах всего федеративного государства.

Основы конституционного строя, закрепленные в главе первой российской Конституции, имеют общегосударственное значение, они вытекают их единства российской государственности, которая в то же время является федеративной, многосубъектной. Субъекты РФ имеют собственную государственность, в ряде случаев – национальную, определяющую особенности их конституционного строя. Универсальные принципы первой главы Конституции России, содержащие самые общие концептуальные начала конституционной организации, не способны выразить оттенки конституционного строя субъектов Федерации, диктуемые собственными конституционными интересами, вытекающими, в частности, из конституционного принципа самоопределения народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, в главах, посвященных основам конституционного строя, обнаруживаются многочисленные положения, характеризующие основы конституционного строя конкретных субъектов Российской Федерации, лишенные универсальности, ограниченные конституционной организацией отдельного субъекта. Приведем некоторые примеры.

Так, Конституция Республики Адыгея устанавливает, что Республика Адыгея признает право возвращения на историческую Родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников: адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, выходцев, независимо от их национальной принадлежности (ст. 10); Республика Адыгея отвергает насилие и войну как средства разрешения споров между государствами и народами. В Республике Адыгея пропаганда войны, насилия, жестокости запрещается (ст. 16).

Согласно Уставу Краснодарского края Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным место проживания русского народа, составляющего большинство населения края. Создание национально-государственных и национально-территориальных образований на территории Краснодарского края не допускается. Свобода национального развития обеспечивается иными средствами (ст. 2).

Приведенные положения основных законов субъектов Российской Федерации соответствуют значению института основ конституционного строя, содержат принципиальные конституционные характеристики региональной государственности и по праву занимают место в первых главах конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Заметим в этой связи, что отдельные положения, которые можно было бы отнести к региональным особенностям конституционного строя, содержались даже в конституциях субъектов советской федерации. Так, в статье 18 Конституции Якутской АССР говорилось, что меры по охране и научно обоснованному, рациональному использованию земли и других природных ресурсов осуществляются с учетом ограниченности защитных функций природы Севера (ст. 18)1.

В то же время эти положения сами по себе лишены системной целостности, они органически соединены с универсальными, общероссийскими основами конституционного строя, логически вытекают из них и не могут в единственном числе характеризовать конституционную организацию субъектов Федерации, хотя и определяют ее особенности.

Таким образом, основы конституционного строя субъектов Российской Федерации структурно состоят из двух компонентов: 1) федерального, включающего универсальные конституционные начала, закрепленные в первой главе Конституции РФ, текстуально адаптированные к основным законам субъектов РФ, который для субъектов является неизменным, и 2) регионального, включающего положения, характеризующие специфику конституционной организации субъекта Федерации, сугубо индивидуальные. Даже если федеральный компонент в конституции (уставе) субъекта Федерации отсутствует, он всегда подразумевается, никакие нормы региональных конституций (уставов) не могут ему противоречить.

В содержательную характеристику основ конституционного строя субъектов Российской Федерации следует включить и основные положения конституций (уставов) этих субъектов, которые конкретизируют главу первую Конституции Российской Федерации. Положения основ конституционного строя в Конституции России имеют достаточно сжатую редакцию, допускающую их нормативную интерпретацию. Если бы основы конституционного строя не допускали смысловой вариации, они бы одинаково воспроизводились во всех существующих конституциях демократических стран, чего, однако, не происходит. Зарубежная конституционная практика свидетельствует о значительном текстовом разнообразии института основ конституционного строя.

Субъекты Федерации вполне могут развивать, детализировать общие положения главы 1 Конституции РФ, не меняя их принципиального содержания, но наполняя собственным пониманием и опытом конституционного развития, что не является искажением общероссийских основ конституционного строя. Подобные уточнения в изобилии присутствуют в основных законах республик в составе России, они никогда не вызывали протеста федеральной власти и не опровергались решениями Конституционного Суда. Так, принцип разделения властей во многих конституциях субъектов РФ дополняется указанием на взаимодействие и сотрудничество ветвей власти, что нисколько не деформирует саму конституционную основу разделения властей. Приведем некоторые примеры подобного рода.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти действуют в пределах своих полномочий самостоятельно, взаимодействуя друг с другом (ч. 2 ст. 7 Конституции Республики Адыгея); человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью в Республике Бурятия. Их признание, соблюдение и защита - главная обязанность государства (ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Бурятия); в Республике Карелия создаются условия для культурного развития человека и общества, обеспечивается экологическая безопасность и рациональное природопользование (ч. 3 ст. 4 Конституции Республики Карелия); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено только последующим референдумом. Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 3 ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия-Алания; государство осуществляет свою деятельность на принципах демократии, социальной справедливости, на основе сочетания и гармонии общечеловеческих и национальных ценностей (ч. 2 ст. 3 Конституции Республики Саха (Якутия).

Существование на Северном Кавказе религиозного экстремизма объясняет наличие в Конституции Кабардино-Балкарской Республики положения о том, что государство поддерживает традиционные для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозные конфессии и движения (ч. 2 ст. 32).

Наличие основ конституционного строя субъектов РФ позволяет констатировать институт конституционного строя субъектов Российской Федерации, выражающий содержание и специфику конституционной организации субъектов Федерации.

Таким образом, конституционный строй субъекта Российской Федерации представляет собой целостную систему конституционно-правовых отношений, выражающих, с одной стороны, универсальные конституционные начала общефедеративного значения, обеспечивающие единство конституционного пространства России, с другой – содержание и особенности конституционной организации субъекта Федерации, специфику региональной государственности.



1 Аспирантка Института государства и права Российской академии наук, г. Москва.

2 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

3 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 374.

4 Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 3.

5 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.

1 Единая конституционная система Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы, 1994. С. 54-55.

2 Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001.

3 Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания. 2007. Вып. 4. Владикавказ, 2008. С. 16-23.

1 Ескина Л.Б. О предмете регулирования, функциях и совершенствовании конституции (устава) субъекта Российской Федерации // Актуальные проблемы противодействия преступности в современных условиях: Сборник научных статей в трех томах. Том 1. – Нальчик: Полиграфсервис, 2008. С. 296.

2 Конституционное право субъектов Российской Федерации // Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. – М.: ООО «Городециздат», 2002.

1 Чиркин В.Е. О публичной власти (Постановка проблемы). // Государство и право. 2003. № 10. С. 14.

1 Конституция (основной закон) РСФСР. Конституции (основные законы) автономных советских социалистических республик. М.: Советская Россия, 1979. С. 18.