microbik.ru
1
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
Ю. АЛПАТОВ,

кандидат юридических наук
РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЛЯ СОВРЕМЕННОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Принятие Конституции РФ 1993 г. можно с полным основанием считать началом нового этапа становления городского самоуправления в России. Формат Конституции РФ не позволяет сформулировать рассматриваемые в ней вопросы с достаточной для практического применения детализацией. Поэтому, говоря, в том числе, о местном самоуправлении, разработчики Конституции РФ ограничились внесением в ее текст основополагающих принципов, с учетом которых и должно было приниматься соответствующее законодательство.

В Конституции РФ рассмотрен вопрос именно местного самоуправления как наиболее общего, родового термина. Каких-либо специфических черт, характерных именно для городских, районных или сельских органов самоуправления, Конституцией РФ не устанавливалось. Более того, в Конституции РФ такое разделение органов местного самоуправления вообще отсутствует, из чего можно сделать вывод о том, что законодатель не намеревался придавать городскому самоуправлению какие-либо черты, принципиально отличающие его от любых других видов самоуправления. Таким образом, отмеченное выше тождество понятий городского и местного самоуправления в Конституции РФ сохранилось.

Необходимость проведения реформы местного, в частности городского, самоуправления совпала с необходимостью вывода страны из политического и экономического кризиса общего реформирования государства и принятия новой Конституции Российской Федерации. Таким образом, сама логика развития общественно-политической ситуации в стране потребовала от разработчиков Конституции РФ включение в нее ряда общих положений и принципов, определяющих основные черты местного самоуправления.

К 1993 г. определились основные требования, предъявляемые к реформе городского самоуправления. Прежде всего необходимо было четко разделить сферу полномочий государственных органов власти и органов городского самоуправления. Данное разделение должно было быть зафиксировано в нормативных актах. Сами органы городского самоуправления должны были строиться с учетом принципов либерализма, демократии, гласности и уважения прав человека, что отражало общее направление реформ того времени. Наконец, городское самоуправление должно было получить четкие гарантии самостоятельности.

Решение этих задач совпало с работой над новой Конституцией РФ, которая должна была определить перспективы и принципы развития постперестроечной России на ближайшие десятилетия. Таким образом, сложившаяся ситуация позволила отразить основные принципы и задачи городского самоуправления в Конституции РФ 1993 г.

Сравнение ныне действующей Конституции РФ с Конституцией РСФСР 1978 г. в аспекте городского самоуправления принципиально невозможно, поскольку такой институт, как городское самоуправление, в Конституции РСФСР отсутствовал, что обусловило принципиальное отличие реформы местного самоуправления до и после введения в действие Конституции РФ 1993 г.

До 1993 г. гарантии и права органов городского самоуправления закреплялись только законами и указами, что могло привести (и в начале 1993 г. привело) к изменению и даже к ликвидации городского самоуправления. После принятия Конституции РФ 1993 г. подобные изменения могли произойти только после изменения самой Конституции РФ. Такая процедура гарантирует неизменность основ городского самоуправления в большей степени, нежели любые гарантии, имевшиеся до введения в действие Конституции РФ 1993 г.

Конституционно закрепленные гарантии городского самоуправления наконец вывели в 1993 г. городское самоуправление из сферы социального эксперимента, наделив его чертами полноценной низовой административной структуры, не являющейся частью государственного управленческого аппарата. Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип автономии местного самоуправления в наиболее последовательной форме, провозгласив в ст. 12, что органы городского самоуправления не входят в систему органов государственной власти1.

К началу 90-х годов XX в. административно-территориальная система Российской Федерации, унаследованная еще с советских времен, перестала отвечать требованиям времени и общим планам реформирования государственного устройства Российской Федерации. В начале 1990 г. в качестве эксперимента, вместо администраций, представлявших собой низовые структурные элементы общей вертикали государственной власти2, были введены отдельные институты самоуправления в Кемеровской, Московской областях и Москве3. Вскоре последовало принятие закона СССР4 а затем и Российской Федерации5 о местном самоуправлении. Будучи, в сущности, полумерами, они в то же время заложили фундамент муниципальной реформы 1993 г., позволив создать и опробовать на практике новые для России механизмы городского управления.

Начало местному самоуправлению было положено Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», «который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Основной новеллой закона стало создание на местах таких органов самоуправления, как советы народных депутатов. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно…»6. Указанный Закон определял только основные черты местного самоуправления и предусматривал принятие ряда других нормативных актов различных уровней, установивших круг полномочий городских органов самоуправления7.

Такое положение вещей не позволяло оперативно решить вопрос о создании жизнеспособных структур местного самоуправления, что отложило его на длительный срок и вызвало ошибки и коллизии в его применении. Так, в Бюллетене Верховного суда РФ отмечалось: «Как показала практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм этого муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании в ряде случаев права отдельных территорий на осуществление местного самоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований; неназначении в установленные сроки выборов в органы городского самоуправления…»8

Во исполнение Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1991 г. был принят Закон РФ от 6 июня 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»9, «который, с одной стороны, предусматривал разграничение полномочий советов и исполнительных органов местного самоуправления – местных администраций, с другой закреплял унифицированную систему территориальной организации местной власти в соответствии с административно-территориальным делением, предусматривал многоуровневость местного самоуправления»10. В целом Закон РФ в значительной мере восполнял пробелы Закона СССР. В рассматриваемом Законе было проведено разделение органов самоуправления в зависимости от статуса населенного пункта, в котором они делятся на поселковые, районные и городские советы и администрации. Каких-либо принципиальных различий между указанными тремя видами административных единиц Закон не предусматривал, исключение составлял только круг полномочий каждого совета. Для городского совета (т.е. органов именно городского самоуправления) предусматривались некоторые дополнительные права (в большинстве случаев аналогичные правам районных советов), которые, в свою очередь, предоставлялись исходя из специфики жизнедеятельности города. К таким, в частности, было отнесено право выделения дотаций бюджетам нижестоящих административно-территориальных образований, установление порядка назначения на должности руководителей муниципальных учреждений, установление порядка пользования нежилыми помещениями. Таким образом, до известной степени понятия городского и местного самоуправления были тождественны.

Положительные результаты деятельности советов народных депутатов, доказавших в минимальные сроки свою самостоятельность и эффективность, стали еще одним существенным доводом в пользу реформирования городского самоуправления. Вместе с тем на работу советов не могла не наложить отпечатка текущая общественно-политическая ситуация в стране. Так, 1993 г. ознаменовался серьезным политическим кризисом, в преддверии которого советы были распущены указом Президента, а власть на местах вновь была передана государственным административным органам. Однако «реставрация исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые во всех странах связываются с введением и развитием институтов местного самоуправления. Восстановление исполнительной вертикали государственной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной власти»11.

Говоря о гарантиях городского самоуправления, отметим, что Конституция РФ закрепила за местным самоуправлением право на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. К таким вопросам отнесено утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка. В качестве формы осуществления городского самоуправления гражданами предусмотрено прямое волеизъявление; в качестве гарантии прописано право органов городского самоуправления на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав городского самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

Можно отметить, что большинство перечисленных гарантий в той или иной форме фигурировало и в ранее принятых законах. Вместе с тем, будучи прописанными в Конституции РФ, они обрели юридическую силу, достаточную для разработки на их основе единой, эффективной законодательной базы и создания независимых органов городского самоуправления. Не вызывает сомнения, что включение указанных положений в Конституцию РФ произошло на основе обобщения и анализа накопленного к тому времени опыта работы советов народных депутатов и исполнения законодательства о местном самоуправлении.

Говоря о гарантиях городского самоуправления, необходимо упомянуть о юридическом статусе издаваемых ими нормативных правовых актов. А.В. Мицкевич отмечает: «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий – городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением»12.

Однако в настоящее время имеются дополнительные направления совершенствования и укрепления гарантий самоуправления. Так, действующее законодательство не предусматривает возможности обращения городских органов самоуправления в Конституционный Суд РФ что, в свою очередь, лишает муниципальные власти существенных прав на судебную защиту своих интересов13.

Прописанные в Конституции РФ гарантии органов городского самоуправления положили начало длительной работе над реформацией городского самоуправления. Одним из первых нормативных документов реформированной системы стал Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», в котором говорится о том, что утверждаемое Указом Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации вводится на период поэтапной конституционной реформы14.

Данный Указ Президента РФ также начинает определять и черты нового устройства городских органов самоуправления, например, главой городского самоуправления становился глава местной администрации. Следует отметить, что данный Указ не отменил, а лишь скорректировал Закон РСФСР, который в дальнейшем стал применяться в части, не противоречащей Указу.

Конституция РФ структуру городского самоуправления практически не регулирует. Она лишь закрепляет за населением право самостоятельного выбора структуры городского самоуправления и изменения границ территорий, в которых осуществляется городское самоуправление, в то время как ранее городское самоуправление знало (в соответствии с Законом СССР) только одну форму органов самоуправления – сессионно действующие советы народных депутатов.

Развивая идеи, заложенные в Конституции РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации городского самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 г.) установил, что названия органов городского самоуправления определяются уставом муниципального образования, а их структура – самим населением муниципального образования. В качестве обязательных органов предусмотрены представительный орган, состоящий из депутатов, и глава администрации. Остальные органы формируются согласно мнению населения муниципального образования15.

Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 г. положил начало новому этапу в развитии городского самоуправления, впервые отделив территориальную организацию данного института власти от административно-территориального устройства государства, и вслед за Гражданским кодексом РФ ввел понятие муниципального образования, в границах которого и осуществляется городское самоуправление. Согласно этому Закону, отличительной особенностью муниципальных образований является наличие территории, местного бюджета, муниципальной собственности и выборных органов местного самоуправления16.

В результате в субъектах РФ сложилось множество форм и моделей организации местного самоуправления. Территориальная организация местного самоуправления в настоящее время выглядит следующим образом:

  • исключительно на уровне районов – в шести субъектах Российской Федерации;

  • на уровне районов и городов – в 37 субъектах Российской Федерации;

  • на уровне районов, городов и сельских округов – в 23 субъектах Российской Федерации;

  • на уровне сельских округов и поселков – в пяти субъектах Российской Федерации;

  • на уровне городских районов и сельских округов – в трех субъектах Российской Федерации;

  • на уровне городов и сельских округов – в 11 субъектах Российской Федерации17.

Дополнил структуру органов местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г.), согласно ст. 34 которого структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица городского самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями на решение вопросов местного значения18. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) обязательно.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ позволил несколько конкретизировать содержание понятия «городское самоуправление». Так, в ст. 1 предусмотрено, что местное самоуправление может осуществляться в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях федерального значения. Согласно ст. 2, под городским поселением понимается город или поселок, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как и прежде, полномочия (впрочем, не претерпевших принципиальных изменений в сравнении с Законом РФ от 6 июня 1991 г. № 1550-1) органов городского самоуправления несколько отличны от полномочий других органов местного самоуправления. Кроме того, отличия органов городского самоуправления от иных органов местного самоуправления появились в особом статусе городского округа (например, он не может входить в состав муниципальных районов, однако может являться административным центром муниципального района). Установлен и особый порядок наделения городского поселения статусом городского округа – данная процедура осуществляется законом субъекта Российской Федерации только при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов). В остальном каких-либо специфических черт, свойственных именно городскому самоуправлению в Законе не сформулировано.

Еще одним нововведением Конституции РФ явилось отсутствие четкой привязки границ муниципальных образований к административным границам районов, городов, областей и пр. Данное положение исключительно важно. В то же время на практике муниципалитеты и городские администрации не умеют и не хотят использовать его для повышения эффективности своей работы. Тенденция проведения реформы городского самоуправления с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей влечет за собой значительные неудобства. С одной стороны, всякий переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает множество житейских проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда – и неизбежно влечет за собой неприятие частью населения. С другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях становится экономически нецелесообразным, неудобным для населения и препятствующим осуществлению его права на городское самоуправление, а трудности перехода являются все же сугубо временными и преходящими19.

Таким образом, следует признать, что городское самоуправление сохранило достаточную гибкость в определении и изменении собственной структуры, что обеспечивает необходимую подвижность городских органов самоуправления в принятии решений и адаптации к конкретным экономическим и социальным условиям и нуждам населения. Это становится особенно очевидно, если сравнить теперешнее разнообразие структур органов городского самоуправления с единственно возможной структурой – советами народных депутатов, существовавшими до 1993 г.

При создании органов городского самоуправления (в данном случае имеется в виду процедура проведения референдума) население решает вопрос о структуре органов городского самоуправления, об их наименовании, о порядке избрания и полномочиях главы муниципального образования. Несмотря на оговоренную в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 г. обязательность создания представительного органа, из этого правила имеется исключение, появившееся после конституционной реформы. Так, представительный орган не создается в муниципальных образованиях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В этом случае функции представительного органа осуществляет сход граждан. Данное положение можно признать вполне обоснованным для районов РФ с малой плотностью населения. Для таких поселений представительный орган мог бы стать излишне громоздкой и усложненной структурой власти. В то же время сама идея, легшая в основу концепции народного схода, имеет в России богатые исторические корни, что служит дополнительным основанием ее применения.

Поскольку структура органов городского самоуправления имеет минимальную регламентацию со стороны федерального законодательства, вопрос об их формировании в большинстве случаев также решается самим населением. Пожалуй, единственным условием создания органов городского самоуправления, прописанным в Конституции РФ 1993 г., можно считать требование об их создании путем прямого волеизъявления граждан. Вместе с тем в некоторых случаях прямое волеизъявление граждан может быть заменено представительным волеизъявлением.

Так, например, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ 2003 г., структура городских органов самоуправления определяется на местном референдуме. Однако, если население не выдвинуло инициативу о проведении референдума, структуру утверждает представительный орган городского самоуправления. С одной стороны, данное положение спорно с точки зрения конституционных принципов самоуправления, а с другой – позволяет решать текущие задачи более оперативно, что в ряде случаев идет во благо муниципальному образованию. В любом случае Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. допускает изменение структуры органов городского самоуправления, что реализуется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

1 Цит. по: Абакумов С.А. Гражданское общество и власть: противники или партнеры? М.: Галерия, 2005. С. 127.


2 Конституция (Основной закон) РФ от 12 апреля 1978 г. (с изм. и доп.), ст. 146 // Ведомости ВС РФ. 1978. № 29. Ст. 407.

3 См.: Совместное постановление Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 12 января 1990 г. № 39 «О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования» // СЗ СССР. 1990. Т. 1. С. 491.

4 См.: Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // СЗ СССР. 1990. Т. 1. С. 267.

5 См.: Закон РФ от 6 июня 1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

6 Цит. по: Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. М.: МОНФ, 1998. С. 14.

7 См.: Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

8 Цит. по: Обзор судебной практики Верховного суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» // Бюллетень. 2000. № 1.

9 См.: Закон РФ от 6 июня 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

10 Цит. по: Дементьев А.Н. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. № 26.

11 Цит. по: Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Ч. 2 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2003. № 19 (212).

12 Цит. по: Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права: Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 30.

13 См.: Костюков А.Н. О праве органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления // Сайт Продемо. Обзор работы Государственной Думы. Аналитические материалы // http://www.prodemo.ru/_template.html?sec=1029&doc=13968815.

14 См.: Указ Президента от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2741.

15 См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

16 См.: Стародубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. Консорциум по вопросам прикладных экон. исслед. М., 2005. С. 342.

17 См.: Цветков Н.Ю. Актуальные проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Псковской области в свете Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный сайт Комитета по вопросам местного самоуправления администрации Псковской области, http://municipal.pskov.ru/docs/20050303090824.rtf.

18 Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

19 См.: Дементьев А.Н. Реформа местного самоуправления: проблемы реализации Аналитические материалы. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. № 26 (246).