microbik.ru
1 2 3



На правах рукописи


Потапенко Виолетта Степановна


ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ УСЛУГИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность 12.00.01. - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2009
Работа выполнена в отделах социального законодательства и теории законодательства Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».
Научный руководитель: член-корреспондент РАН, доктор юридических

наук, профессор, заслуженный юрист РФ

Хабриева Талия Ярулловна
Официальные оппоненты: член-корреспондент РАН, доктор юридических

наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Мальцев Геннадий Васильевич

кандидат юридических наук

Колотова Наталья Валерьевна
Ведущая организация: Московская Государственная

Юридическая Академия

Защита состоится «13» мая 2009 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д. 503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «__» ________ 2009года
Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент А.Н. Чертков

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. История человечества свидетельствует о том, что образование, как гарантированный процесс передачи знаний, уникального опыта и информации, постепенно из удела немногих избранных превращается в гарантированную государством возможность для всех, получая при этом юридическую форму в виде права на образование.

В настоящее время в Российской Федерации полным ходом развернулось реформирование социальной сферы, в том числе в области образования. Законодательство не должно отставать от динамично меняющихся общественных отношений, и изменениям социальной сферы, реформам системы образования должна соответствовать такая система регулирования образовательных отношений, в основе которой лежит принцип достойной жизни и свободного развития гражданина.

Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государство признает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. С угрозами глобализации может развиться только эффективное государство, обеспечивающее высокие и стабильные темпы экономического роста, гарантирующее социальную защиту, расширяющее возможности своих граждан путем всеобщего доступа к системам образования и другим социальным услугам1.

Особенностью конституционной модели социального государства в России является восприятие и закрепление социальных прав человека на том же уровне, на котором это предусмотрено основными законами иных социальных государств и международными стандартами: ч. 3 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., ст. 28 Конвенции о правах ребенка 1989 г., ст. 13, 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., ст. 1 Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования. Это обстоятельство отчасти обусловлено приоритетом общепризнанных принципов и норм международного права (согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), а также историческим опытом российского государства, социалистический период которого отличался высоким уровнем социальной защищенности граждан.

Конституция Российской Федерации не только закрепляет социальные права граждан, но и тем самым выступает как основная гарантия доступности для личности системы общественных благ как минимально необходимых для развития ценностей цивилизации. Сам принцип социального государства вполне может рассматриваться как способ и форма конституционно-правового воплощения идеи социальной справедливости. Социальные права в условиях современной цивилизации выступают как основные, неотъемлемые возможности каждого человека, гарантирующие защиту и поддержку со стороны общества и государства в случаях объективной невозможности самостоятельно обеспечить достаточные условия существования для себя и своей семьи, содействие в получении доступа к основным ценностям цивилизованного общества (образованию)2.

Именно эти цели преследует система правомочий, составляющих конституционное право каждого на образование: на бесплатное получение дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования. При пользовании данными правовыми возможностями происходит «сглаживание» неизбежного неравенства по признаку возраста, состояния здоровья, имущественного положения, образа жизни. В ст. 43 Конституции Российской Федерации закреплены две важные государственные гарантии: общедоступность и бесплатность начального, общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, на конкурсной основе – бесплатность среднего, высшего и послевузовского образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях.

Закрепление конституционных гарантий в сфере образования предопределяет важность вопроса об инструментах реализации данных гарантий. В условиях нового понимания назначения и функций современного государства, изменений принципов управления в ходе административной реформы, такими инструментами выступают публичные услуги, оказываемые государством (его структурами) гражданам и юридическим лицам. Появление новых понятий (публичная услуга, социальная услуга), многогранность их содержания вызвали широкий интерес различных отраслей юридической науки.

В основе публичной услуги всегда лежит публичный, общезначимый интерес; круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен; осуществляться публичные услуги могут как государственными органами, так и негосударственными организациями. Разновидностью публичных услуг выступают социальные услуги. Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются3, что требует рассмотрения образовательной деятельности в аспекте публичных и социальных услуг.

Вместе с тем качественным образование будет лишь тогда, когда всем гражданам независимо от материального, социального и иного статуса и места жительства в равной мере будут доступны образовательные услуги. Как показывают результаты социологического опроса населения по поводу мнения граждан о доступности и качестве образования, проведенного в сентябре 2008 года, менее 50% из всех опрошенных довольны качеством получаемых образовательных услуг, что свидетельствует о невысоком качестве их предоставления. На вопрос, имеют ли граждане возможность получить образовательные услуги платно, 51% опрошенных ответили, что из-за недостатка средств сделать этого не могут, что свидетельствует о том, что не для всех, к сожалению, доступно получение образования4. Таким образом, данные социологических опросов свидетельствуют, что большинство граждан считают государственные гарантии в области права на образование неисполненными. Хотя во Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры 1998 года образование рассматривается не только как благо, но и как важнейшая опора прав человека, демократии, устойчивого развития и мира и поэтому должно стать доступным для всех на протяжении всей жизни.

Неоднозначность применения в образовательном законодательстве понятия «образовательная услуга», а также отсутствие ее легального определения порождают дискуссионность и в научных подходах к пониманию ее содержания, затрудняют реализацию целей, намеченных в важнейших программных документах: Национальной доктрине образования в Российской Федерации; Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.; Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006 – 2010 годы и самой Федеральной целевой программе развития образования на 2006 – 2010 годы; Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации; Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»5 впервые закрепил термин «услуга» применительно к деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В силу ст. 45 государственные и муниципальные образовательные учреждения были наделены правом оказания платных услуг. С введением такого права законодательство в области образования стало оперировать понятием «образовательная услуга» (ст. 26 Закона, постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг). Широко используемый в специальной литературе6 с конца 1990-х годов термин «образовательные услуги» до сих пор не имеет однозначного доктринального толкования. И сегодня зачастую применение термина «образовательные услуги» характеризует возмездность соответствующих правоотношений, содержание которых якобы определяется нормами гражданского права. Однако выявленная в настоящее время специфика содержания отношений в образовательной сфере7, изменение приоритетов государственной политики в этой области, их поворот в сторону обеспечения соблюдения прав в сфере образования, а также качества образования дают основания для переосмысления терминологического наполнения образовательного законодательства, более детальное определение понятийного инструментария образовательных отношений, основных признаков и характеристик образовательной услуги. Все это определяет необходимость исследования данной темы.

Степень научной разработанности темы. Методологическую основу составили работы известных теоретиков российского права С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, Р.О. Халфиной, В.Е. Чиркина, Г.Т. Чернобеля и др.

Общетеоретическим аспектам образовательных услуг посвящены труды С.В. Барабанова, А.В. Белозерова, Н.И. Булаева, Е.В. Буслова, Л.М. Волчанской, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, В.Н. Зенкова, В.В. Кваниной, С.В. Курова, И.А. Рожкова, В.В. Спасской, В.И. Шкатулла, М.Ю. Федоровой и др. Изложенные в работах этих авторов научные воззрения послужили концептуальной и методологической основой для диссертационного исследования.

Теоретическая разработка и постановка практических проблем, связанных с введением в юридический оборот понятий «публичные услуги», «социальные услуги», «государственные услуги», стала предметом изучения таких ученых, как А.В. Бакова, Е.В. Гриценко, Н.А. Игнатюк, А.Н. Костюков, Л.В. Мицкевич, А.В. Нестеров, А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Путило, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Т.Я. Хабриева, Н.А. Шевелева и др.

Исследовательскую основу данной диссертации составляют работы, посвященные вопросам правовой регламентации договора возмездного оказания образовательных услуг. Среди таковых можно отметить исследования Н.А. Баринова, М.И. Брагинского, Т.В. Жуковой, Ю.Х. Калмыкова, М.В. Кротова, Е.Д. Шешенина, А.Е. Шерстобитова. Их труды стали основой для формирования учения об услугах в российском гражданском праве, которое развивается А.Ю. Кабалкиной, М.Н. Малеиной, Д.И. Степановым, Е.Г. Шабловой, О.М. Щуковской и др.

Разработка понятия «услуга», выявление основных свойств и признаков этой категории первоначально осуществлялись в рамках экономической науки. В этой связи нельзя не отметить вклад в изучение исследуемого понятия ряда видных экономистов: Д. Белла, Х. Ворачек, К.З. Зулпакарова, Н.Н. Иванова, Г.Д. Касьянова, Ф. Котлера, В.Д. Марковой, Н.В. Мироновой, М.А. Николаевой, Т.Н. Софиной, С. Фишера, Л.И. Якобсона и др.

Методологические подходы к решению отдельных вопросов законодательной регламентации прав в образовании, использовавшиеся автором, предложены в работах зарубежных исследователей Яна де Гроофа, Ч.Л. Гленна, Г. Ван ден Берга, Ф.Р. Йаха, К. Гренрооса, Д. Бьюкера, Дж. Хауэллса и др.

Цели и задачи диссертационной работы. Целью исследования является выявление основных свойств и особенностей правового регулирования образовательных услуг, а также рассмотрение проблемы соотношения публичных и частноправовых методов в регулировании образовательных услуг и определение на этой основе понятия «образовательные услуги». Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих теоретических задач:

– установить особенности содержания образовательных правоотношений;

– определить содержание понятия образовательной услуги как услуги социальной;

– определить систему признаков, позволяющих отличить образовательные услуги от иных услуг, регулируемых договором возмездного оказания услуг;

– обосновать критерии и дать классификацию образовательных услуг;

– определить пределы использования административно-правовых методов регулирования в отношениях в связи с предоставлением образовательных услуг;

– изучить и установить пределы использования гражданско-правового метода в сфере оказания образовательных услуг.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правовая природа образовательных услуг, их содержание и особенности. Исследуются: соотношение интересов методов частного и публичного права в регулировании образовательных отношений; особенности правовых режимов отношений, возникающих в этой среде, механизм реализации социальных прав граждан в области образования.

Предметом исследования являются нормы законодательства Российской Федерации об образовании, связанные с ними нормы и институты иных отраслей российского законодательства, общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением образовательных услуг, а также юридическая доктрина.

Методологическая и эмпирическая основы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет система современных методов познания. Это философский метод, в основу которого положен диалектический подход с признанием объективности и всесторонности развития, позволяющий раскрыть сущность и основные характеристики принципов правоприменительной практики. Кроме философского метода используются также общие методы, такие, как системное структурирование на базе синтеза и абстрагирования, метод сравнения, исторический метод и др.

Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, акты международного права, законодательство стран СНГ. Также использовались материалы судебной и иной правоприменительной практики.

Научная новизна. Настоящее исследование – одно из первых, в котором проводится комплексный анализ образовательных услуг в соотношении публичных и частноправовых методов правового регулирования. В условиях проводимой реформы образования образовательные правоотношения и нормы изучаются с учетом новых задач государственной политики в области образования.

Выявленные особенности образовательных услуг позволяют дополнить и развить имеющиеся теоретические разработки по вопросам функций социального правового государства, обязанностей государства по отношению к личности, механизма реализации социальных прав граждан.

В исследовании раскрыты понятие, сущность, виды образовательных услуг, что позволило выявить их правовую природу, обосновать теоретическую основу правового регулирования предоставления образовательных услуг на основе сочетания публично-правовых и гражданско-правовых интересов.

В диссертационном исследовании в сравнительном контексте изучены особенности правового регулирования образовательной услуги в отдельных странах СНГ (Беларусь, Украина, Казахстан).


следующая страница >>