microbik.ru
1 2 3

Комягин Д.Л. стр. 20.02.2013


Принцип единства кассы:

опыт сравнительно-правового исследования.
Принцип единства кассы является специальным принципом для стадии исполнения бюджета бюджетного процесса. В то же время единство кассы тесно связано с таким принципом построения бюджетной системы, как принцип единства бюджетной системы. Можно сказать, что через единство кассы, в числе прочего, реализуется единство бюджетной системы.
Понятие единства кассы.

В науке финансового права известно централизованное и децентрализованное кассовое устройство.i

И.Х.Озеровым движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному понималось как восходящее, имеющее три этапа. На первом этапе создаются кассы по сбору доходов и совершению расходов по отдельным ведомствам, на втором этапе происходит централизация всех касс в руках одного ведомства – Министерства финансов, а на третьем, наиболее совершенном этапе, создается банковская система государственных касс.

В.А.Лебедевым отмечено, что важнейший теоретический вопрос относительно касс – это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Единство кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные Министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств налицо в казне государства, а это «много содействует безостановочному удовлетворению расходов». Замедление платежей, связанное с централизацией касс, «неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы»ii. Прошло более столетия, однако к данной формулировке мало чего можно добавить. При этом в современных условиях господства безналичного денежного обращения и совершенных информационных технологий замедление платежей, связанное с введением единства кассы, незначительно.

Согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет.

Дефиниция принципа единства кассы в российском законодательстве была установлена в 2000 г. ст. 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), в соответствии с которой принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

При этом в соответствии со ст. 243 БК РФ запрещается совершение операций со средствами федерального бюджета, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, которые согласно ст. 244 БК РФ могут быть открыты только в Банке России. Статьей 155 БК РФ также установлено, что счета бюджетов обслуживает Банк России.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (ст. 215.1 БК РФ), что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы.

Мировая практика и исторический опыт подтверждают преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве таких преимуществ можно назвать:

- Наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации об остатке в кассе (на счетах) государства;

- ежедневная информация о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и, для федеративного государства, о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;

- возможность у правительства исключить кассовые разрывы при исполнении бюджета;

- полная прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета;

- возможность снижения рисков размещения средств на банковских счетах и получения прибыли в результате инвестирования на финансовых рынках значительного объема денежных средств, представляющих собой постоянно существующий остаток на едином счете.
Единый счет. Сегодня принцип единства кассы трансформировался в принцип единого счета. Можно утверждать, что принцип единого счета — это более совершенный и развитый принцип единства кассыiii. В связи с этим следует упомянуть замечание М.И. Боголепова о том, что «центральные эмиссионные банки появились тогда, когда система казначейств и связанные с ней организации счетоводства и контроля были уже совершенно развиты и упрочены, например, система казначейства во Франции, которая насчитывает за собой более, чем 400-летнюю историю, а «Банк де Франс» был организован только в начале 19 столетия».iv

При этом не имеет значения, сколько банковских счетов открыто для исполнения бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых будет основным, а остальные – техническими (транзитными), не имеющими переходящего остатка. Единый счет может пониматься как система (совокупность) банковских счетов.

Рассмотрим в связи с этим кассовое устройство различных стран.

Образцом последовательной реализации принципа единства кассы можно назвать Францию, где все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Данное положение дел осталось неизменным и после принятия органического Закона от 1 августа 2001 года № 2001-692 «О финансовых законах». Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции. Территориальные подразделения Банка Франции обслуживают более 10 тыс. операционных (транзитных) счетов с обязательным режимом ежедневного перечисления остатка на центральный казначейский счет (сальдированием).v

В Швеции каждому госучреждению открыто определенное число банковских счетов в государственной системе единого казначейского счета, и учреждение имеет к ним прямой доступ. Однако на таких счетах никогда не хранятся ликвидные средства, выплаты производятся и регистрируются через счета учреждений, но снимаются с основного счета бюджета.

Точно так же при исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы федерации принципиально проводятся через центральный счет федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном Министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс. Кассовые отделения и пункты выдачи авансов на руки могут быть созданы иными, помимо федерального министерства финансов, высшими федеральными органами по его разрешению, (пункт 4 параграфа 79 Положения о федеральном бюджете Федеративной республики Германия).vi Такие кассы имеются (около 1200 кассовых отделений, из них 250 за пределами ФРГ), что позволяет говорить об отступлении от принципа единства кассыvii. Данное отклонение сложилось исторически и обставлено рядом условий, ограничивающих компетенцию таких касс и устанавливающих периодическую их отчетность. Здесь можно говорить об исключении, подтверждающем общее правило.

Японский юрист Е.Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета. viii При этом в Японии такие функции, как: прием бюджетных средств, их хранение и выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности возложены на Банк Японии, статус, задачи и функции которого урегулированы Законом о Банке Японии 1949 г. Таким образом, Япония – один из очевидных примеров реализации принципа единства кассы в условиях, когда функции по исполнению бюджета выполняются банком, а не специальным органом исполнительной власти.

Современное состояние исполнения бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству), имеет максимальную свободу действий в условиях единства кассы. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельного открытия банковских счетов как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. И, тем не менее, все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов Австралии в Резервном банке Австралии. Таким образом, в бюджетном процессе Австралии также реализован принцип единства кассы.
История единства кассы в России до 1917 года. Исполнение бюджета в России первоначально именовалось кассовым устройством. Эволюция исполнения государственного бюджета в России не всегда была позитивной, будучи тесно связанной с историей российского государства и историческим процессом вообще. Иллюстрацией служат воззрения на исторический процесс В.О. Ключевского о том что «исторический процесс никогда не рисовался Ключевскому в виде геометрического чертежа. Обилие противоречий в рисунке этого процесса служило для него лучшим доказательством верности этого рисунка».ix

Вплоть до XII в/ (до распада древнерусского государства) государственный бюджет Руси ,был идентичен частной казне государя, т. е. государственные средства не обособлялись от частных средств князя, на усмотрение которого отдавалось совершение тех или иных государственных расходов. По выражению В.А.Лебедева, «в Древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего».x Сохранялось такое положение вещей и в период феодальной раздробленности (XII-XIV вв.). Кассовое дело в эту эпоху фактически сводилось к хранению княжеских (государственных) средств специально назначаемым тиуном, под началом которого имелись казначеи, ключники и дьяки. Доходы собирались княжескими данниками и пошлинниками, которые везли собранное непосредственно в княжескую казну, подчиняясь напрямую князю. Надо сказать, что, несмотря на наивный (упрощенный) характер тогдашнего финансового хозяйства, исполнение бюджета имело высокую степень централизации и, в буквальном смысле слова, единую кассу (княжескую казну), куда собирались все доходы и откуда производились все расходы. «Кормление», осуществляемое княжескими посадниками на местах, не относилось к государственным доходам и расходам, так как государственные доходы и расходы полностью отождествлялись с княжеской казной.

В период XIV-XV вв. (Московский период) возникают «приказы», в числе которых: Приказ большой казны, Приказ большого прихода, которые ведали пошлинами и другими налогами, а также расходованием собираемых сумм на нужды государства, и Приказ счетных дел - тогдашний орган финансового контроля. Помимо перечисленных, существовало значительное число иных приказов, ведающих отдельными доходами и расходами государства. В приказы доходы доставлялись в определенные сроки сборщиками податей.

На местах государственными расходами ведали воеводы, а деньги хранились в Съезжей избе. Выдача средств из государственных касс на местах производились на основании царских указов и грамот, а больше – на основании собственных распоряжений воевод и в силу их наказов. Деньги, оставшиеся от удовлетворения местных потребностей, отсылались в Москву.xi

Одновременно, с середины XVI в. до середины XVII в., т.е. в период сословно–представительной монархии, уже неднозначным являлось отождествление царской казны и государственного бюджета. Императорским указом 1797 года «Учреждение об императорской фамилии»,xii были образованы «удельные имения», отличные от имуществ государственных. Глава государства юридически более не рассматривался в качестве собственника государственных имуществ.

Таким образом, начиная с XIV в., можно говорить о децентрализации кассового устройства России.

Значимой для изучения эволюции кассового устройства в России является эпоха царствования Петра Великого (предшествующая периоду так называемой абсолютной монархии). Реформирование кассового устройства произошло в рамках губернской реформы Петра Великого, когда территория империи была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, а каждая губерния поделена на провинции во главе с воеводами. Управление государственными расходами и доходами на местах было возложено на земских камериров и находящихся в их ведении рентмейстеров (земских казначеев), непосредственно осуществлявших кассовые операции, т.е. прием, хранение и выдачу денежных сумм из государственной кассы (местного казначейства), именовавшейся рентереею. Камериры назначались Камер-коллегией, а надзор за их деятельностью осуществляли воеводы. В столице деньги хранились в Главной казенной палате, откуда производились централизованные расходы.

Однако, созданное Петром в области кассового устройства было уничтожено при его преемниках. В период царствования Екатерины Первой и Петра Второго должности камерира и рентмейстера были упразднены и их функции перешли к воеводам, и к в моменту воцарения Екатерины Второй в области государственного кассового устройства от реформ Петра Великого практически ничего не осталось.

В 1773 г. в составе Сената была образована Экспедиция о государственных доходах, а в 1780 гг. на ее базе появились четыре отдельных экспедиции общего назначения о государственных доходах и расходах, фактически представлявшие собой канцелярию Генерал-прокурора по управлению финансами. Также в 1780 г. в С-Петербурге и Москве были учреждены казначейства для остаточных сумм и казначейства для штатных сумм, подчиненные начальнику Экспедиции о государственных доходах. На местах было осуществлено новое территориальное деление на губернии, уезды и волости. В каждой губернии, согласно Учреждению о губернияхxiii, были учреждены казенные палаты.xiv

Все «финансовое управление»xv на местах сосредотачивалось в казенных палатах. Во главе каждой казенной палаты стояли помощники губернаторов (вице-губернаторы). В штате казенных палат, в числе прочих, состояли губернские казначеи, каждый из которых являлся начальником отделения казначейства губернской казенной палаты. Учреждены были также и уездные казначейства для осуществления кассовых операций на местах, подчиненные непосредственно казенным палатам (либо находящиеся в структуре казенных плат). В литературе упоминаетсяxvi, что для высшего управления финансами предполагалось учредить должность государственного казначея, однако это было сделано только после 1862 г., до того функции государственного казначея исполнялись генерал-прокурором. По другим источникам, до 1862 г. главным казначеем по должности являлся начальник Экспедиции о государственных доходах, находящийся под надзором генерал-прокурора.xvii

Вплоть до 1862 г. «кассы были децентрализованы».xviii Более того, помимо несовершенства организации кассового дела, можно отметить полное отсутствие «бюджетной дисциплины». После Петра «финансовая отчетность все более падала. В 1748 г. Сенат с трудом добился от Камер-коллегии приходно-расходной ведомости за 1742 г.; но она оказалась несходной с прежде присланной по некоторым статьям на сумму до миллиона рублей. В 1749 г., чтобы добиться от той же коллегии ведомостей за 1743-1747 гг., Сенат пригрозил ее президенту и членам приставить к ним унтер-офицера с солдатами и не выпускать их из коллегии, пока не исправятся». Точно так же на местах «сенатский ревизор в 1726 г. находил вместо приходно-расходных книг валявшиеся записки на гнилых лоскутках и открывал непостижимые воровства и хищения казенных денег».xix В результате такого небрежения по отношению к кассовому делу (и в отношении государственных финансов вообще) «вышнее правление брело ощупью, по указаниям подчиненных, не умевших составить ни одной верной и отчетливой ведомости».xx

Манифестом об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. (время царствования Александра Первого) на Министерство финансов была возложена обязанность составлять Штат общих государственных расходов и Генеральную ведомость о доходах на наступающий год и представлять их на утверждение Императору через Комитет министров.xxi После утверждения бюджет (роспись общих государственных расходов и доходов) отсылался министром финансов государственному казначею для исполнения. Должность государственного казначея появилась одновременно с созданием Министерства финансов, и в ведении казначейства находились кассовые, контрольные и счетные (бухгалтерские) полномочия, в том числе и в казенных палатах. Департамент Государственного казначейства был учрежден формально только в 1821 г., войдя в состав Министерства финансов.

Недостаток в общей организации местного управления касался и кассового устройства на местах: новое Министерство финансов являлось «единоличным» учреждением, а перешедшая с прежних времен казенная палата сохраняла коллегиальный характер.xxii Таким образом, губернский казначей получал двойное подчинение: функционально – Министерству финансов (государственному казначею), а организационно – губернской власти.

С вступлением на престол Александра Второго началась подготовка к новым реформам. Они затронули и кассовое устройство. В 1856 г. в Западную Европу был командирован Государственный контролер Валериан Александрович Татаринов для изучения системы государственной отчетности и контроля в странах континентальной Европы (Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии). По собственной инициативе он изучил устройство финансового управления касс и бюджета. На основании записок В.А.Татаринова генерал-контролер представил на высочайшее утверждение проект улучшений по разным отраслям финансового хозяйства. Для обсуждения проекта была создана специальная комиссия, которая выработала «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» от 22 мая 1862 г. (так называемые Общие сметные правила), которые действовали до утверждения 8 марта 1906 г. «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных». На основании материалов В.А.Татаринова комиссия пришла к заключению о необходимости единства кассы. В результате была установлена система единства касс с 1864 г. в Санкт-петербургской губернии, а с 1866 г. – по всей России.

В литературе отмечается, что «коренное преобразование нашего кассового устройства вошло в состав общей реформы формального порядка государственных финансов, душою которой был государственный контролер В.А.Татаринов». До этого «ни начало единства фонда государственных доходов, ни начало единства кассы не были принципиально проведены в нашем кассовом устройстве. С применением этих последних двух начал и с учреждением Государственного банка (31 мая 1860 г.) получило действительное и систематическое применение и третье начало современного кассового устройства – начало соучастия банков в кассовой службе государства». xxiii

Единство кассы в Российской империи реализовывалось казначействами (и приходно-расходными кассами Министерства финансов). Форма участия Государственного банка в кассовой службе государства представляет собой роль хранителя денежных средств государства.

Территориальными органами ведомства Департамента государственного казначейства являлись после 1862 г. и вплоть до 1918 г.:

- Местные казначейства, образованные в каждом губернском и уездном городе, которые, в свою очередь, по объему операций делились на семь разрядов. В отдельных областях образовывались казначейства «вне разрядов»;

- Главное казначейство, находившееся в С-Петербурге с 1864 г.;

- приходно-расходные кассы Министерства финансов, которые существовали в степных областях и в других местах, где осуществлялись сравнительно незначительные денежные операции.

К органам, входившим в систему кассового устройства дореволюционной России, можно причислить также кассы специальных сборщиков, через которые отдельными ведомствами (не относящимися к Министерству финансов) осуществлялся сбор находящихся в их ведении доходов (например, таможенные платежи, некоторые виды пошлин). Суммы, собираемые таким кассами, регулярно перечислялись в местные казначейства по месту расположения касс.

Иногда (например, в г. Бодайбо Иркутской губернии или в поселке Юзовка Екатеринославской губернии) местные отделения Государственного банка функционировали вместо казначейств, при этом для контроля при данных отделениях Госбанка состояли бухгалтера казначейства с помощниками, непосредственно подчиненные казенной палате.

Местные казначейства и приходно-расходные кассы подчинялись казенным палатам, Главное казначейство – департаменту Государственного казначейства.

В круг операций, осуществляемых местными казначействами, входили:

- взимание всех поступающих доходов государства за исключением доходов, взимаемых кассами специальных сборщиков;

- производство из сумм государственного казначейства всех, по общему правилу, платежей по расходам, осуществляемым находящимися на данной территории государственными ведомствами;

- взимание и хранение сумм, поступающих в специальные средства и депозиты иногородних органов управления всех государственных ведомств, а также производство платежей из этих сумм.

Для выполнения данных функций входящие в систему касс учреждения вступали в правоотношения:

- во-первых, с так называемыми распорядителями кредитов в целях получения сведений о распределении ассигнований по сети подведомственных органов;

- во-вторых, с самими плательщиками (государственными учреждениями) при совершении расходных операций;

- в третьих, с учреждением Государственного банка для получения информации о поступающих доходах и совершенных со счета казначейства расходах.

следующая страница >>