microbik.ru
1

Проект



КОНЦЕПЦИЯ


проекта Экологического кодекса Российской Федерации


  1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которые распространяется действие законопроекта.

Основная идея законопроекта заключается в совершенствовании правовых основ государственного регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на основе баланса экологических и экономических интересов общества и правовое обеспечение реализации в нормах Экологического кодекса Российской Федерации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Основная цель разработки проекта Экологического кодекса Российской Федерации заключается в кодификации законодательных и иных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений, заполнении пробелов, согласованном развитии и применении законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, природоресурсного законодательства и гражданского, административного и иного законодательства, гармонизации с нормами международного права в сфере охраны окружающей среды, установлении новых правовых институтов, отвечающих современным требованиям экономического развития общества, с введением в максимально возможной степени норм прямого действия.

Планируемая кодификация основана на принципе принадлежности законодательных актов и отдельных правовых норм к экологическому праву. Косвенное указание на это содержится в формулировке основной идеи разработки законопроекта. Критерием кодификации актов экологического законодательства и отдельных норм иных отраслей законодательства выбран критерий повышения эффективности правового регулирования в сфере охраны окружающей среды, включающего как общие вопросы охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов и комплексов, так и вопросы связанной с этим деятельности.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения:

по охране окружающей среды, ее отдельных компонентов (природных объектов) от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности;

по использованию материалов, продукции, производственных и иных объектов, представляющих экологическую опасность;

по обращению с отходами производства и потребления;

по формированию экологической культуры населения;

связанные с учреждением и определением режима территорий с особым экологическим статусом,

связанные с реализацией прав граждан и общественных объединений на доступ к экологической информации, участие в принятии государственных решений.

Действие проектируемого Экологического кодекса Российской Федерации распространяется на все органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, на всех юридических и физических лиц, а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Действие Экологического кодекса Российской Федерации будет распространяться на территорию Российской Федерации, а также на исключительную экономическую зону Российской Федерации и континентальный шельф Российской Федерации в соответствии с нормами международного права.

Законопроектом устанавливаются права и обязанности в области охраны окружающей среды и экологической безопасности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, природопользователей при осуществлении, соответственно, государственного регулирования и хозяйственной деятельности, права и обязанности граждан.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяются двумя нормами: как собственные, осуществляемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации, и как переданные, осуществляемые за счет субвенций федерального бюджета.

Сферы ведения государственных органов по вопросам регулирования природоохранной деятельности планируется определить в проекте кодекса в разделах, посвященных правовому регулированию конкретных правоотношений по отдельным объектам охраны окружающей среды и управлению в этой сфере.
2. Место будущего закона в системе действующего законодательства.

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511, Экологический кодекс Российской Федерации будет отнесен к правовым актам под номером 110.000.000 «Природные ресурсы и охрана окружающей среды».

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в исключительном ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации (п. “е” ст. 71); в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. п. “в” и “д” п. 1 ст. 72). В соответствии с названными статьями Конституции Российской Федерации, а также Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» данный законопроект делегирует ряд полномочий по правовому регулированию и управлению охраной окружающей среды и экологической безопасностью субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления

Разработка проекта Экологического кодекса Российской Федерации осуществляется с учетом законодательства о техническом регулировании, при этом проект Экологического кодекса предусматривает более широкое, чем техническая регламентация хозяйственной деятельности, регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды, в том числе в вопросах восстановления природной среды и ее отдельных компонентов.

В проекте Экологического кодекса Российской Федерации будут использованы основные положения Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года № 1225-р.

Экологический кодекс Российской Федерации будет носить комплексный характер, в необходимой степени аккумулировать экологические нормы, имеющиеся в законодательстве об охране окружающей среды, природоресурсном, административном, гражданском, финансовом, а также международном праве или содержать необходимые отсылочные нормы.

Предполагаемая кодификация в рамках Экологического кодекса потребует признания утратившими силу федеральных законов: «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе». В отношении федеральных законов «Об особо охраняемых природных территориях» «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О недрах», «О животном мире», «О гидрометеорологической службе», Лесного, Водного, Земельного кодексов Российской Федерации такая отмена не предусматривается. Следует особо отметить, что законодательство в области водных и лесных отношений содержит ряд отсылочных норм на законодательство в области охраны окружающей среды, которые в действующем правовом поле либо частично либо полностью необеспеченны. В том числе, не в полной мере урегулированы вопросы антропогенного воздействия на водные и лесные экосистемы, что создает проблемы в администрировании в соответствующих сферах ведения. В процессе работы над текстом Экологического кодекса вопросы признания утратившими силу иных федеральных законов или внесения изменений в конкретные федеральные законы и определения дальнейшего действия либо отмены иных нормативных правовых актов будут решаться дополнительно.

Экологический кодекс Российской Федерации должен занять место системообразующего акта законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды. Акты федерального законодательства в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны включаться в Экологический кодекс Российской Федерации или учитывать положения Экологического кодекса Российской Федерации. Акты федерального законодательства иных отраслей права, содержащие экологические нормы, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны базироваться на правовых положениях Экологического кодекса Российской Федерации

Реформирование законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды путем кодификации будет способствовать его совершенствованию, а также стабильности и конструктивности как определяющих условий его эффективности. Это будет достигнуто за счет: системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; введения преимущественно норм прямого действия; развития экономических механизмов регулирования охраны окружающей среды.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования в сфере охраны окружающей среды.

Эффективное государственное управление в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности возможно только на основе системы законодательных актов, регулирующих указанные отношения, что обеспечивает предсказуемость и стабильность природоохранительной политики государства. Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких секторальных задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности.

Основополагающим актом законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды является Конституция Российской Федерации, в нормах которой закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду и информацию о ее состоянии. Составной частью правовой системы страны являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, в том числе 16 Конвенций в области охраны окружающей среды и протоколов к ним.

К собственно экологическому законодательству относятся федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «Об охране озера Байкал», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», 15 Указов Президента Российской Федерации, 140 постановлений Правительства Российской Федерации, большой массив законодательных актов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, во многих законодательных актах регулируются отношения в сфере охраны и использования отдельных природных объектов – вод, недр, земли, лесов, животного мира (Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральный закон «О животном мире»), а также смежные отношения по обеспечению экологической безопасности хозяйственной деятельности, безопасности обращения с отходами, химическими и иными веществами, производства отдельных видов продукции, а также правовой режим территорий с особым экологическим статусом (федеральные законы от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 2 мая 1997 года № 76-ФЗ, «Об уничтожении химического оружия», от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 5 июля 1996 года № 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", от 19 июля 1997 года № 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 10 июля 2001 года № 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории", от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также целый ряд других федеральных законов).

Российская Федерация, являясь Стороной международных договоров в сфере охраны окружающей среды, должна выполнять обязательства по применению и соблюдению международных норм и правил. Неоспорим вклад в российскую природоохранную и правоприменительную практику таких международных договоров как: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия (Париж, 1972 г.) в части вопросов природного наследия; Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.), Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 г.), Международная конвенция по регулированию китобойного промысла (Вашингтон, 1946 г.), Соглашение о сохранении белых медведей (Осло, 1973 года), Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.) и Протокол к ней (1996 года), Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 1979 г.) и протоколы к ней, Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке (Париж, 1994 г.), Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989 г.), Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (Монреаль, 1987 года), Рамочная Конвенция ООН об изменении климата и (Нью-Йорк, 1992года), Киотский протокол (Киото,1998 г.), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и многие другие. Вместе с тем в ряде случаев участие в конвенциях носит формальный характер, и провозглашение в законодательстве Российской Федерации приоритета международных норм не всегда находит отражение в законопроектной деятельности. Отсутствуют четкие юридические правила и порядок процедур по включению особо ценных объектов природного и культурного значения в перечень объектов Всемирного наследия, предусмотренный Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, что приводит к затягиванию, иногда на несколько лет, решения таких вопросов. Не регламентирована процедура принятия нормативных правовых актов, которые требуются для обеспечения выполнения обязательств, принятых Российской Федерацией по Конвенции СИТЕС, что затрудняет выполнение необходимых мероприятий Административными органами СИТЕС.

Постановка вопроса о принятии Экологического кодекса Российской Федерации связана с тем, что Федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пришедший на смену Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды», при сохранении многих принципиально значимых норм не решил задачи по созданию единой правовой основы развития законодательства в области охраны окружающей среды. Большое количество декларативных и бланкетных норм не позволяет эффективно его применять. Реализация данного закона требует принятия целого ряда нормативных правовых актов. Подтверждением необходимости установления в максимально возможной степени норм прямого действия в законодательных актах в сфере охраны окружающей среды может служить опыт реализации отдельных федеральных законов.

Так, Федеральный закон от 1 мая 1999 года 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» был принят в целях сохранения уникальной экологической системы Российской Федерации и природного объекта всемирного наследия - озера Байкал. Законом установлен особый правовой режим хозяйственной деятельности в границах Байкальской природной территории, экологическое зонирование, приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны и др. Однако реализация данного закона затруднена в связи с необходимостью принятия ряда нормативных правовых актов.

Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определил, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Законом установлены категории особо охраняемых природных территорий, их задачи, особенности правовых режимов, меры охраны, запрет на изъятие земель государственных заповедников и национальных парков и др. Таким образом, создание особо охраняемых природных территорий стало традиционной и эффективной формой природоохранной деятельности в России. Вместе с тем отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О животном мире». При этом развитие земельных отношений, процесс разграничения права государственной собственности на землю, а также разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления диктует необходимость совершенствования правового регулирования системы особо охраняемых природных территорий.

Десятилетняя практика применения Федерального закона «Об экологической экспертизе» показала, что государственная экологическая экспертиза выступала в качестве одного из наиболее эффективных инструментов, позволяющих еще на стадии подготовки и принятия управленческих решений обеспечить выполнение требований охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Однако с развитием градостроительного и земельного законодательства, введением технических регламентов требуется пересмотр объектов государственной экологической экспертизы с целью их уточнения и приведения в соответствии с современными экономическими условиями. В частности, в связи с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 года №ФЗ-232 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации», были существенно упрощены процедуры получения разрешений на осуществление градостроительной деятельности. Государственная экспертиза, проводимая по Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. В то же время преодоление административных барьеров, ограничивающих или препятствующих инвестиционной деятельности, не должно провоцировать пренебрежение требованиями охраны окружающей среды со стороны субъектов предпринимательской деятельности. Поправки в законодательство о техническом регулировании установли необходимость специального регулирования воздействия на окружающую среду нормами экологического права. С учетом вышеизложенного следует разработать новый порядок осуществления государственной экологической экспертизы, усилив роль оценки воздействия на окружающую среду, ответственность застройщика за выбор экологически обоснованного сценария строительства и функционирования объектов, обеспечить прозрачность и объективность деятельности государственных органов, экспертирующих намерения застройщиков, ориентировать деятельность этого правового института на профилактику экологических правонарушений.

Правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую природную среду, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья установлены Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Законом определены основные направления государственной политики в данной сфере: создание системы управления отходами, внедрение ресурсосберегающих технологий, максимально возможное вовлечение отходов в хозяйственный оборот, введен институт права собственности на отходы. Отсутствие же законодательно закрепленных экономических регуляторов, таких как налоги, налоговые льготы, субсидии, залоговая стоимость и т.п., применение которых в зарубежных странах позволило создать системы рециклинга отходов и сократить негативное воздействие отходов на окружающую среду, большое количество подзаконных актов, в основном касающихся учета и контроля в сфере обращения с отходами, не позволяет эффективным образом обеспечить реализацию норм и принципов указанного закона.

К недостаткам упомянутого Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует отнести и то, что в правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов – природных объектов. Кроме того, закон отличается слабыми процессуальными механизмами реализации целей и задач, практическим отсутствием норм, касающихся вопросов природопользования, которое является основным источником экологических проблем общества.

Не создана необходимая правовая база системы природоохранного (экологического) нормирования, основы которой заложены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Одной из причин этого является закрепление различных по сути определений понятий, а также используемых терминов, касающихся нормирования воздействий на окружающую среду, как в вышеуказанном законе, так и в Федеральных законах «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах», Водном кодексе Российской Федерации и других актах, что приводит к различным методам правового регулирования.

Нуждается в развитии правовое обеспечение экономического регулирования природопользования, регламентации разрешительной деятельности и платы за негативное воздействие на окружающую среду. В Российской Федерации сейчас законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства. Правовые нормы, касающиеся льготного налогообложения для природопользователей, не имеют необходимых механизмов реализации. Используемые экономические механизмы носят сугубо фискальный характер и отличаются низкой эффективностью своего воздействия.

К вопросам правового регулирования, требующим совершенствования и развития, следует также отнести порядок осуществления государственного и общественного экологического контроля, порядок установления зон экологического бедствия, охрану почв, охрану растительного мира, возмещения вреда от экологических правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет, ответственность товаропроизводителя за жизненный цикл продукции, экологическое страхование, экологический аудит и сертификацию, экологическую информацию и др.

Таким образом, нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в целом характеризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений.

Перечисленные выше проблемы наилучшим образом могут быть решены путем кодификации норм экологического законодательства в рамках Экологического кодекса Российской Федерации как юридически цельного и внутренне согласованного законодательного акта, который не только создаст актуализированную совокупность существующих норм, но введет ряд новых правовых институтов.

Проект Экологического кодекса Российской Федерации предлагается изложить в двух частях – общей и особенной.

В Общей части предполагается закрепить главный принцип охраны окружающей среды - обеспечение качества окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, принципы охраны окружающей среды и экологической безопасности, ориентированные на приоритеты сохранения жизнеобеспечивающих функций биосферы (рекреационные, социальные, защитные, эстетические) по отношению к прямому использованию природных ресурсов, на принципы непревышения ассимиляционных возможностей объектов окружающей природной среды при ведении хозяйственной и иной деятельности, разрешения допустимых воздействий на окружающую среду на уровне показателей наилучших существующих доступных технологий, стимулирования применения природосберегающих технологий и предпринимательской деятельности, направленной на охрану окружающей среды, ответственности товаропроизводителя за жизненный цикл продукции. Правовое регулирование реализации таких принципов планируется раскрыть в соответствующих разделах (главах) особенной части проекта экологического кодекса.

В этой же части Экологического кодекса планируется определить меры обеспечения экологической безопасности. Разработка данных положений будет основываться на законодательстве в области технического регулирования, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, радиационной безопасности в разрезе понятия общей национальной безопасности. В раздел об экологической безопасности войдут основные механизмы ее обеспечения, в частности, при обращении с отходами производства и потребления, опасными веществами, продукцией, материалами, общие принципы и положения системы экологического нормирования.

Экологическое нормирование будет осуществляться путем установления нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, других нормативов в области охраны окружающей среды,. Вводится принцип нормирования допустимого воздействия на окружающую среду от ведения хозяйственной и иной деятельности на основе соответствия показателям наилучших существующих доступных технологий (НСДТ) и принцип декларирования негативного воздействия.

Статьи законопроекта, посвященные регулированию экологической оценки намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а именно: их стратегической экологической оценки, оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, формулируются с учетом норм федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе» и принятых в их исполнение подзаконных актов Российской Федерации, с одновременным заполнением пробелов. При этом принимаются во внимание положения Конвенции Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 1991). Предполагается актуализация критериев отнесения проектной документации хозяйственной и иной деятельности к объектам экологической экспертизы, на основании которых формируются перечни этих объектов. Кроме того, формализуется и совершенствуется процедура экологической экспертизы с целью сокращения временных и административных издержек. Учитывая необходимость повышения эффективности института общественной экологической экспертизы, целесообразно более четко регламентировать ее правовой статус при принятии экологически значимых решений, а также уточнить порядок участия граждан и общественных организаций в процессе проведения государственной экологической экспертизы.

В кодексе устанавливаются четыре вида экологического контроля: государственный, муниципальный, производственный и общественный. Устанавливаются принципы осуществления государственного экологического контроля, в числе которых независимость контроля (запрещение совмещения контроля и иных функций управления в сфере охраны окружающей среды). Восполняется пробел в части должных нормативных оснований для осуществления общественного экологического контроля. Полноценное урегулирование правового статуса общественных экологических инспекций возможно в Экологическом кодексе и отчасти в КоАП РФ.

В Кодексе получат развитие правовые институты экологического аудита и экологической сертификации. Устанавливаются основание и порядок проведения экологического аудита, ответственность аудитора, статус заключения экологического аудитора и учета результатов экологического аудита при принятии экологически значимых государственных решений. С учетом положений Федерального закона «О техническом регулировании» раскрываются понятия экологической сертификации систем управления, продукции и услуг, общие требования к процедурам экологической сертификации, устанавливаются принципы и критерии обязательности и добровольности экологической сертификации.

Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. В этой ситуации Экологический кодекс Российской Федерации призван восполнить существующий правовой пробел и решить задачу введения возможных рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских экологических инициатив при сохранении государственного контроля и нормирования. Основные принципы экономического регулирования природопользования, реализуемые в Экологическом кодексе:

государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды должно стимулировать модернизацию производства и экологизацию товаров и услуг;

экономический ущерб в результате причинения экологического вреда должен быть полностью компенсирован, в том числе собственникам (пользователям) природных ресурсов, имуществу юридических лиц и граждан;

санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны быть адекватны причиненному ущербу окружающей среде и побуждать природопользователя к предупреждению загрязнений.

Предлагается ввести специальным (налоговым и таможенным) законодательством: экологические, т.н. «зеленые» налоги, включая региональные, например, на выпуск нежелательной в экологическом отношении продукции (например, ртутные люминесцентные лампы, пестициды, фенолсодержащие смолы и т.д.) или потребление отдельных видов топлива; специальные таможенные пошлины на ввоз в страну экологически нежелательной продукции или сырья. Кроме того, необходимо предусмотреть право на введение отдельных экономических механизмов субъектами Российской Федерации (ст.14 «Региональные налоги» Налогового кодекса Российской Федерации) в зависимости от потребностей в решении экологических проблем территорий. Для стимулирования природоохранной деятельности планируется предусмотреть возможность установления налоговым и бюджетным законодательством: временных налоговых льгот (в конкретных случаях хозяйственной деятельности, например, при строительстве очистных сооружений для жилищно-коммунального сектора, переработке отвалов и рециклинге отдельных видов отходов, рекультивации территорий и др.), залоговой стоимости на некоторые виды отходов потребления (упаковка, автомобильные шины, аккумуляторы и т.п.), экологических депозитов (для гарантированного финансирования работ по рекультивации отработанных карьеров, рекультивации полигонов захоронения отходов), экологических фондов (для ликвидации накопленного экологического ущерба прошлых лет, государственных кредитов и государственных заказов на выполнение работ, направленных на охрану окружающей среды, и др. Таким образом, экономические механизмы смогут обеспечить баланс интересов государства и хозяйствующих субъектов (природопользователей).

Целесообразность правового закрепления конкретных механизмов экономического регулирования будет определяться на основе тщательной оценки социально-экономических последствий с учетом опыта использования этих механизмов в зарубежных странах. Экологический кодекс Российской Федерации определяет возможные виды экономических механизмов, а непосредственное введение тех или иных экономических инструментов должно осуществляться специальным законодательством, например, устанавливаться в ежегодном федеральном законе «О федеральном бюджете».

Общая часть Экологического кодекса будет содержать раздел, определяющий понятие, виды и порядок проведения наблюдения за состоянием окружающей среды - государственный мониторинг состояния окружающей среды, и наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных вод и почв, другими последствиями воздействия объекта хозяйственной деятельности на окружающую среду в зоне своего непосредственного влияния в рамках производственного контроля. Основой для разработки раздела являются соответствующие положения Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире», «О гидрометеорологической службе», Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О недрах», положения о порядке проведения мониторинга, содержащиеся в подзаконных актах.

Отсутствие правового регулирования режима экологической информации требует установления четких правовых норм, определяющих понятие экологической информации, ее состав, принцип бесплатного доступа к такой информации любых заинтересованных лиц (по модели Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Исключение составляет информация, отнесенная Федеральными законами «О государственной тайне» и «О коммерческой тайне» к информации ограниченного доступа. Отсутствие в действующем законодательстве правового регулирования режима экологической информации требует установления в Экологическом кодексе четких правовых норм, определяющих понятие экологической информации, ее состав, принцип бесплатного доступа к такой информации любых заинтересованных лиц.

В настоящее время положения действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части регулирования вопросов экологической культуры и экологического образования являются декларативными, практически не работают, в том числе и из-за отсутствия необходимой экологической составляющей в Федеральном законе «Об образовании». В кодексе планируется ввести нормы прямого действия, касающиеся обязательного экологического образования и экологического просвещения, что потребует проработки вопросов об источниках финансирования соответствующей деятельности, материальных и технических возможностях, квалификации специалистов, аккредитации и сертификации услуг в данной сфере. Решение указанных вопросов позволит разработать меры государственного регулирования формирования экологической культуры в качестве неотъемлемой части обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.

В разделе Общей части Экологического кодекса об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды будут содержаться: понятие экологического правонарушения, нормы общего (отсылочного) характера о видах юридической ответственности за экологические правонарушения, а также специальные нормы, регулирующие особенности возмещения экологического вреда. Анализ статистических данных о работе прокуроров в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды за период с 2000 г. по 2006 г. свидетельствует о постоянном росте числа выявляемых и пресекаемых прокурорами экологических правонарушений. Так, за указанный период число выявленных прокурорами нарушений законов в сфере экологии увеличилось в 3,6 раза (с 56 438 в 2000 г. до 205 548 в 2006 г.). Количество возбужденных по постановлениям прокуроров уголовных дел за анализируемый период выросло в 6,3 раза (с 522 в 2000 г. до 3286 в 2006 г.), причем в 2006 г. наблюдался особенно заметный прирост их числа – 86,5%. За последний год этот прирост составил 57,4%. В ходе разработки проекта Экологического кодекса Российской Федерации предлагается законодательно закрепить: существенное увеличение размеров штрафов (в КоАП РФ) и сумм по возмещению ущерба от несанкционированных воздействий на окружающую среду и аварий (пересмотр ряда методик определения объема причиняемого экологического ущерба). Нуждаются в дополнении и развитии положения действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. При кодификации норм о возмещении экологического вреда возникает необходимость в решении ряда частных задач: создание нормативной базы для страхования экологических рисков; нормативное обеспечение возмещения ранее причиненного вреда и распределения ответственности за прошлое загрязнение; совершенствование способов определения объема убытков, причиняемых загрязнением окружающей среды, повреждением, уничтожением отдельных природных объектов или комплексов. В настоящее время порядок определения объема компенсации вреда регулируется двумя нормами (ч.3 ст. 77, ч.1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды»), каждая из которых устанавливает свои приоритеты в соотношении специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения. В ходе разработки кодекса необходимо снять это противоречие, установив приоритетность использования общепринятых методов подсчета размера вреда (ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации) и применение специальных методик в случаях, когда действительно невозможно определить фактические затраты, что будет способствовать наиболее полному возмещению вреда. Хорошо известно, что взыскание экологического вреда сопряжено со значительными трудностями, связанными с доказательством причинности, объема вреда и размера причиняемых убытков. В целях создания механизма реальной защиты экологических интересов общества в проекте Экологического кодекса планируется установить правило «поворота бремени доказывания», успешно используемое в зарубежной практике правового регулирования. В исключительных случаях, при невозможности установления причинителя вреда окружающей среде Экологическим кодексом предусматривается наступление ответственности государства по возмещению убытков и вреда, нанесенного окружающей среде. Конкретизируются и согласуются со ст. 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации условия предъявления иска о прекращении экологически вредной деятельности. Соответствующие нормы о возмещении вреда Водного кодекса, федеральных законов «О недрах», «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях» переносятся в Экологический кодекс Российской Федерации или согласуются с ним.

Особенная часть проекта Экологического кодекса предполагает формирование самостоятельных глав, посвященных регулированию отношений в сфере охраны отдельных природных объектов и комплексов, в частности, охране климата и озонового слоя Земли, охране атмосферного воздуха, водных объектов, земель и почв, недр, лесов и растительного животного мира, а также установлению правовых режимов территорий с особым эколого-правовым статусом – особо охраняемых природных территорий и экологически неблагополучных территорий.

Вводятся нормы, касающиеся охраны климата Земли, предусматривается обязанность государства поддерживать научные исследования по вопросам состояния озонового слоя и изменения климата, обязанность органов государственной власти разрабатывать и реализовывать меры по адаптации экономики к негативным последствиям изменения климата.

Кодификация экологических норм водного законодательства осуществляется при сохранении юридической силы существующих Водного кодекса и федеральных законов «Об охране озера Байкал», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». Вводятся нормы, регулирующие запрет на сброс в водные объекты неочищенных сточных вод, установление однозначных экологических требований к землепользованию и хозяйственной деятельности в водоохранных зонах, требований к пользованию трансграничными водными объектами.

В части охраны земель и почв впервые формулируется правовое определение понятия "почвы" как самостоятельного и самоценного природного объекта, тем самым устраняется существующая правовая неопределенность в разграничении понятий «земли» и «почвы», предусматриваются виды ответственности за нарушение законодательства и порядок возмещения вреда, причиненного почвам. Исковая давность не распространяется на требования по возмещению вреда, причиненного почвам в результате нарушений требований законодательства. Предусматривается государственный учет деградированных и загрязненных почв, а также компенсационное восстановление почв при изъятии земель.

В части охраны растительного и животного мира впервые вводятся: понятие растительного мира как совокупности дикорастущих растений и грибов в их биологическом разнообразии и взаимодействии; меры правовой охраны объектов растительного мира (ограничения и запреты, регулирование расселения и акклиматизации, создания ботанических коллекций, охраны редких видов); государственный учет и мониторинг; регулирование видов пользования объектами растительного мира на основе принципа платности при промышленной и иной заготовке растительного сырья. Вводятся другие нормы правового регулирования отношений по охране объектов растительного мира. Отношения по охране лесов и по охране животного мира будут регулироваться с учетом того, что Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О животном мире» сохраняют свое действие.

Кодификация норм законодательства о недрах в части требований по охране недр как объекта природной среды и охраны окружающей среды при недропользовании будет производиться с конкретизацией экологических требований к стадиям геологического изучения, геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых с учетом фактических различий их видов (нефть, газ, уголь, руда и т.д.). Будут установлены экологические требования к строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Экологическим кодексом вводится понятие «экологически неблагополучные территории», с сохранением понятия «зоны чрезвычайных экологических ситуаций», на которые распространяется Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Устанавливается правовой режим экологически неблагополучных территорий, включая зоны защитных мероприятий, определенные Федеральным законом от 2 мая 1977 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия», дифференциация экологически неблагополучных территорий по степени произошедших изменений в состоянии окружающей природной среды, закрепляются порядок установления более жестких экологических требований к природопользованию и особенности осуществления хозяйственной деятельности и иной деятельности на таких территориях. Статус экологически неблагополучных территорий может быть урегулирован Экологическим кодексом в полном объеме либо в виде основных положений (с расчетом на последующее принятие специального федерального закона).

В кодексе восполняется ряд пробелов действующего Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Уточняется содержание ограниченного режима природопользования в пределах охранных зон заповедников, национальных и природных парков, памятников природы, а также режима особой охраны земельных участков, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Регулируются вопросы реорганизации, изменения границ и ликвидации особо охраняемых природных территорий. Устанавливаются особенности создания и функционирования государственных природных биосферных заповедников, определяется содержание понятия «биосферный полигон». Развивается положение Земельного кодекса Российской Федерации о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями (в рамках Экологического кодекса или вносится дополнение в Земельный кодекс Российской Федерации). Определяются особенности правового режима водных особо охраняемых природных территорий, делается оговорка в отношении режима особо охраняемых водных объектов международного значения, а также правового статуса морских охраняемых акваторий. Устанавливаются правовые принципы развития туристской деятельности на особо охраняемых природных территориях и общие правила, регулирующие поведение посетителей с целью предотвращения причинения ими ущерба природным комплексам и объектам. Отдельная норма посвящается правовому обеспечению регулируемого туризма и отдыха в национальных парках. Соответствующие изменения, отражающие особенности осуществления экологического туризма, вносятся в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». При разработке кодекса принимаются во внимание Основные направления развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденные приказом МПР России от 22 апреля 2003 года № 342.

Кодификация законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды путем разработки и принятия Экологического кодекса отвечает общемировым тенденциям развития этой отрасли права. Анализ зарубежной и отечественной законотворческой практики показывает, что попытки кодификации законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды известны и в ряде случаев реализованы. Примером могут служить Экологический кодекс Франции 2000 года, Экологический кодекс Швеции 1999 года, Закон Голландии «Об охране (управлении) окружающей среды» 1997 года. Продолжается работа над проектом Экологического кодекса Германии, призванного систематизировать один из самых больших национальных массивов экологического права. Кодификация в этих странах проведена путем объединения ряда экологических законов с устранением дублирующих норм и систематизации общих положений в одном разделе. При этом соответствующие законы были отменены.

В 2005 года был разработан проект модельного Экологического кодекса государств-участников Содружества Независимых Государств, который был принят за основу при подготовке проектов Экологических кодексов Украины и Казахстана.

Субъектами Российской Федерации также делаются попытки введения законодательных актов, направленных на комплексное урегулирование вопросов в области охраны окружающей среды и природопользования. Заслуживает внимания содержание проекта Экологического кодекса, разработанного в Ленинградской области, который закрепляет основные принципы регулирования отношений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Проект кодекса включает в себя вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности, регулирования использования природных ресурсов.

Данная концепция Экологического кодекса Российской Федерации предполагает поэтапное введение отдельных глав и разделов особенной части по мере их разработки и принятия, по аналогии с Налоговым и Гражданским кодексами Российской Федерации. При этом переходные положения и сроки введения в действие разделов Экологического кодекса предполагается установить в проекте федерального закона о введении в действие Экологического кодекса Российской Федерации.
4. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Создание Экологического кодекса Российской Федерации будет способствовать упорядочению нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды, а также повышению эффективности и самостоятельности законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды в системе права Российской Федерации путем совершенствования и согласованного применения публично- и гражданско-правовых методов регулирования экологических отношений.

Принятие Экологического кодекса Российской Федерации позволит создать правовые условия для поддержания благоприятной окружающей среды как основы устойчивого социально-экономического развития и сохранения здоровья населения, стимулировать экономическими методами субъектов хозяйственной деятельности и иной деятельности к сокращению загрязнения окружающей среды, внедрению прогрессивных технологий, обеспечить снижение бюджетных затрат на ликвидацию ущерба и социальных издержек от последствий техногенного воздействия на окружающую среду. Реализация через нормы Экологического кодекса государственного поощрения развития предпринимательской деятельности по выпуску экологически приемлемой продукции и оказанию экологических услуг позволит создать новые рабочие места, увеличить доходную часть бюджетов всех уровней, будет способствовать конкурентоспособности российской продукции на мировом рынке.

Кодекс обеспечит эффективность осуществления экологической функции государства на основе идеи сохранения жизнеобеспечивающих функций окружающей среды.