microbik.ru
1
Маклашова Е.Г.

кандидат политических наук,

Институт гуманитарных исследований Академии наук Республики Саха (Якутия),

maklashova@mail.ru
СОБЕННОСТИ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОПТИМИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИЯМИ (МНЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ))

Победа на выборах Президента Российской Федерации В. Путина оказала огромное влияние на процесс развития федерализма в России. Практически сразу после своей инаугурации Президент РФ приступил к модернизации системы власти России, в том числе и взаимоотношений федеральной и региональной властей. В первую очередь указом Президента РФ преобразован институт полномочных представителей Президента РФ в регионах путем организации 89 субъектов РФ в 7 крупных блоков - федеральных округов, во главе которых поставлены назначаемые первым лицом государства его полномочные представители. Основной задачей полномочных представителей Президента РФ (далее полпреды) в федеральных округах стала организация работы по реализации органами государственной власти субъектов РФ основных направлений внутренней и внешней политики, определяемых Президентом РФ и, соответственно, контроль за их исполнением, а также исполнением решений федеральных органов. Первоочередной задачей, поставленной Президентом РФ перед полномочными представителями, стало воссоздание единого правового пространства страны. Практика показала, что полпредам удалось не только распространить действие Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны, но и, как отмечают аналитики, «деприватизировать» федеральную власть на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит. Создание федеральных округов во главе с «генерал-губернаторами» ознаменовало начало крупных преобразований в федеративном устройстве России и стало первым свидетельством смены политического режима в сторону централизации.

За оптимизацией президентской вертикали, в результате которой появилась возможность вмешательства в деятельность региональной власти, последовал следующий решительный шаг по реформированию установившихся в стране федеративных отношений - изменение порядка формирования верхней палаты парламента России – Совета Федерации, вследствие чего лидеры регионов были «выведены» с федеральной политической сцены и единственный легитимный противовес федеральной власти фактически исчез. Но спустя месяц при Президенте РФ образовывается новая структура в системе государственной власти России – Государственный совет РФ (далее Госсовет), где главы субъектов РФ объявляются его членами. Госсовет – совещательный орган, призванный усилить взаимодействие центра и регионов. По сути, он становится первичной и основой «площадкой» для достижения взаимопонимания между Президентом РФ и региональной политической элитой по важнейшим проблемам социально-экономического развития России. Однако, как отмечают некоторые исследователи, создание Госсовета рассматривается как своего рода «откупной», предоставленной Президентом РФ губернаторам в обмен на их покорность (1).

Проведенные за год преобразования показали, что федеральный центр начал деятельность по оптимизации управления территориями и за укреплением управленческой вертикали встал вопрос совершенствования административно-территориального деления Российской Федерации, рассматриваемый как второй этап федеративной реформы В. Путина. В итоге были предложены различные варианты «перекройки» России, вплоть до образования 20 крупных губерний. Сам Президент РФ отметил возможность объединения автономных округов с их «материнскими» регионами, подчеркнув, что это решит проблему разграничения властных полномочий и компетенций между ними, которая часто мешает и наносит ущерб людям, проживающим на этих территориях. Инициируемый федеральным центром процесс укрупнения территорий довольно быстро стал реализовываться на практике и первыми в этом списке стали Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. С принятием федерального закона от 7 декабря 2001г. №6 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации», многие федеральные чиновники стали с уверенностью говорить о предстоящей унификации федеративного устройства России, апеллируя к упрощению процесса управления территориями и экономической целесообразности. Кроме того, очевидными сторонниками данного процесса являются главы «матрешечных» субъектов, а также некоторые региональные лидеры, рассчитывающие «укрепить» свои территории за счет соседних, менее развитых регионов. Критикуют концепцию, безусловно, главы национальных республик. В этой связи весьма показательны результаты экспертного опроса, проведенного нами в 2004г. в г.Якутске, респондентами которого выступили представители законодательной и исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Так 100% опрошенных считаю нецелесообразным объединение Республики Саха (Якутия) с какими-либо территориями, поскольку республика является самодостаточной, а её территория и без укрупнения весь велика. Тем не менее, эксперты отметили, что в сложившихся политических условиях и при наличии заинтересованных сил, вопрос о присоединении республики к соседним территориям может быть поднят. Некоторые из экспертов также оценили варианты укрупнения Севера: 30% респондентов наиболее оптимальным считают объединение Республики Саха (Якутия) с Иркутской областью, как возвращение к историко-культурным связям; 10% экспертов - с Чукоткой; невыгодным для республики, как отметили 10% опрошенных, будет объединение с Хабаровским краем, поскольку в этом случае Якутия становиться окраиной. Конечно, 100% респондентов заявили, что если такой вопрос будет поднят, руководство Якутии будет отстаивать статус Республики Саха (Якутия) и её территориальную целостность, поскольку сохранение национально-государственного статуса является важным для сохранения установившегося за долгие годы хрупкого равновесия между народами, населяющими территорию Якутии.

В целом, вышеуказанные преобразования, несмотря на их концептуальный характер, были лишь «предвестниками» проведения крупномасштабной реформы по разграничению полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, названной в честь его разработчика - «реформа Козака». Таким образом, 4 июля 2003г. был принят федеральный закон № 95 «О внесений изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ №95), который задал новый вектор развития федеративных отношений в России и стал свидетельством проявления унитаристских тенденций в политике федеральной власти.

В первую очередь федеральный закон урегулировал отношения центральной и региональных властей в области перераспределения совместных полномочий, являющейся наиболее острой во взаимоотношениях между центром и регионами, но, устанавливая перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, закон не затрагивает деятельность федеральных органов государственной власти. Так определено два типа полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере совместного ведения Федерации и её регионов. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта РФ: финансирование ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, охрана окружающей среды и экологической безопасности, поддержка сельскохозяйственного производства и многие социальные проблемы (содействие в трудоустройстве безработных, социальная поддержка ветеранов труда, детей сирот, беспризорных, одиноких и многодетных матерей). Разделяя мнение некоторых аналитиков, вызывает сомнение целесообразность возложения решения таких вопросов только за счет средств бюджетов субъектов РФ, так как эти задачи, скорее всего, носят общенациональный характер, а значит должны финансироваться, в том числе и из федерального бюджета. Во-вторых, полномочия по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета, и по этому детально регламентируемые. Федеральные органы исполнительной власти в праве контролировать осуществление этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения временно принимать их исполнение на себя. Полномочия, осуществляемые за счет субвенции из федерального бюджета, не оговорены данным законом и должны устанавливаться иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Соглашаясь с мнением А.Черткова, отметим, что попытка решить проблему оптимального распределения полномочий в сфере совместного ведения путем законодательного выделения двух типов полномочий субъектов РФ по такому критерию как источник финансового обеспечения, требует проработки проблем в области бюджетного федерализма (2).

Также федеральный закон четко установил место и значимость нормативных правовых актов при разграничении предметов совместного ведения между центром и её регионами. В результате, договора и соглашения, ранее имевшие первостепенное значение при регулировании взаимоотношений, в первую очередь с национальными республиками, официально признаны «вспомагательными» нормативными правовыми актами. Конечно, большинство научных исследователей и политических деятелей Республики Саха (Якутия) поддерживают и отстаивают конституционно-договорной путь построения отношений центра и регионов. Однако российская политическая практика свидетельствует о фактически полной приостановке договорных отношений внутри страны и «переводе» процесса разграничений полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в конституционное русло. В этой связи, на вопрос о значимости для республики Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия), пролонгированного в 2002г., лишь 50% респондентов ответили положительно, аргументируя тем, что он придает Якутии некоторую политическую устойчивость. Несмотря на то, что сегодня федеральный центр избрал иной механизм разграничения предметов ведения и полномочий – посредством федеральных законов, эксперты подчеркнули, что Договор о разграничении полномочий между Россией и республикой 2002г. действует и фактически представляет собой политический акт, необходимый как для укрепления позиций Республики Саха (Якутия), так и для разрешения возможных острых противоречий между Федерацией и республикой.

50% экспертов считают, что Договор утратил свою силу и в настоящее время разграничение полномочий между центром и регионами проведено в рамках федеральных законов, что делает данный документ бесполезным, поскольку он ничего не дает Республике.

В целом отметим, что на современном этапе Договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) не работает, однако его судьба ещё не решена, особенно если напомнить, что он был пролонгирован на фоне сворачивания договорных отношений. И, несмотря на то, что федеральный центр нашел способ «обойти» некогда установленный конституционно-договорной способ построения отношений «центр-регион», четко разграничив полномочия нормами федеральных законов, тем не менее, остается возможной ситуация, когда Федерации придется согласиться с правами Республики, закрепленными в Договоре, так как его действие не аннулировано.

«Живым» воплощением новой концепции федеративных отношений, базисом которой выступил ФЗ №95, стало принятие 22 августа 2004года федерального закона №122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признание утративших силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», названого «суперзаконом» (далее ФЗ №122). Мало кто из региональных политических деятелей и аналитиков мог предположить о столь скором пересмотре установившихся более чем за десять лет взаимоотношений между центром и регионами, по крайней мере, не одним законом. Столь скорая спешка обусловлена, на наш взгляд, как боязнью Кремля возможного торможения процесса в рутине дел, так и необходимостью контроля над становившимися экономически независимыми от центра регионами, а также возможностью обогащения за счет перераспределения полномочий в сфере регулирования деятельностью высоколиквидных отраслей страны (конечно, в пользу федерального центра). Не углубляясь в экономическую составляющую, отметим, что данный закон является примером реализации унифицированной управленческой политики, когда идет грубое деление «это тебе, это мне, это опять мне» без учета региональных особенностей, где полномочия, несущие финансовую составляющую, отданы в ведение федерального центра. В этой связи, не исключена возможность использования Кремлем полученных таким образом финансовых ресурсов, как рычагов давления на регионы. Безусловно, такой подход к модернизации управления в стране прост, менее затратен и даже выгоден федеральному центру, поскольку при такой региональной политике нет необходимости отслеживать политическую ситуацию в каждом из 89 субъектов РФ, достаточно в случае неповиновения урезать дотации, субсидии, или субвенции.

Весьма жесткой мерой в области реформирования федеративных отношений, ставящей под сомнение Россию как демократическое федеративное государство, стало заявление Президента РФ об изменении принципа избрания глав субъектов РФ, согласно которому руководители регионов избираются законодательными собраниями регионов по представлению Президента РФ. Столь кардинальное решение было принято не случайно и, по словам Президента РФ, вызвано участившимися террористическими актами и принято в целях усиления безопасности страны. Однако вызывает сомнение, что главы регионов, назначенные по представлению Президента РФ, смогут решить проблему национальной безопасности. Скорей всего, как отметил президент Института современной политики В. Лысенко в интервью для «Интерфакса», на принятие данного решения повлиял не террористический акт в Беслане, а обращение десяти дальневосточных губернаторов к В. Путину, заметим, что среди них был Президент РС(Я) В. Штыров, в котором говориться, что поправки к федеральному законодательству, принятые Государственной Думой в рамках реформы по разграничению полномочий, фактически изменяют государственное устройство России, отменяют федеративный принцип её построения и заявленный в Конституции РФ статус социального государства. Заявление В.Путина вызвало массу комментариев, но, в первую очередь, дискуссия шла вокруг вопроса о конституционности данной меры. Отмечая, что такой порядок нарушает Конституцию РФ, так как лишает человека пассивного избирательного права, некоторые аналитики говорят о восстановлении системы прямого назначения. Так 30% экспертов считают, что при такой форме «избрания» глава субъекта РФ фактически становится зависимым от первого лица государства. Безусловно, «назначаемый» руководитель субъекта РФ теряет свою самостоятельность. К примеру, если сейчас глава нивелирует управленческие решения в интересах региона, то при «назначении» он вынужден будет согласовывать свои решения с позицией федерального центра, так как, в случае его противодействия, Кремль вправе отстранить главу от должности, как утратившего доверие. В этой связи некоторые эксперты отмечают, что такая политика, породит новый класс – класс льстецов.

Другие, наоборот, в доказательство её правомерности приводят п.2 ст. 77 Конституции РФ, который гласит, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране, замечая при этом, что современные прямые выборы глав регионов нельзя назвать свободными и справедливыми.

Конечно, с одной стороны, при реализации данного принципа формирования вертикали власти теряется принцип федерализма – прямого избрания населением глав регионов, но с другой - позволяет реально проводить в регионах общефедеральную политику, поскольку Президент РФ, как институт, задающий вектор политического и социально-экономического развития России, скорее всего, перед главами регионов будет ставить задачи общероссийского масштаба. Некоторые эксперты отметили и такой позитивный момент, как повышение ответственности глав регионов за проведение социально-экономической политики перед парламентом региона. Однако, 40% руководящего состава законодательной и исполнительной властей РС(Я) считают, что, несмотря на это, роль Ил Тумэн не возрастет, поскольку установленный механизм роспуска законодательных органов власти субъектов РФ фактически делает их висимыми от Президента РФ. 30% опрошенных, наоборот, полагают, что именно вследствие наделения законодательных органов субъектов РФ правом избирать главу республики, статус Ил Тумэна повысится, как и его ответственность..

Вообще, проблемы оптимизации управления и разграничения полномочий и властной вертикали являются весьма характерными для любого государства, но глубина содержания и пути их решения могут быть весьма различны даже на небольших отрезках историко – политического развития одной страны, что и наблюдается при становлении федерализма в России. К примеру, на первом этапе политика Б. Ельцина, первого Президента РФ, была направлена на либерализацию взаимоотношений между центром и регионами, где превалировал избирательный подход при построении взаимоотношений между субъектами Российской Федерации, в основу которого был положен принцип приближенности к первому Президенту РФ. На фоне становления демократии и либерализма в России лозунг «самостоятельность» стал носить повсеместный характер, особенно в политике национальных республиках. Так федеральный центр предоставлял Республике Саха (Якутия) довольно существенные дополнительные полномочия, в том числе финансовые, позволяющие развивать как экономику, так и культуру Якутии, поддерживая достойный уровень социального обеспечения населения республики, где важную роль играло положение о суверенности государственной власти Республики Саха (Якутия). Безусловно, получения республикой преференций, связано с постановкой вопроса перед Кремлем о культурных и национальных особенностях Якутии, природно-климатических и географических условиях и, конечно же, личностными контактами между Президентом РФ и Президентом РС(Я).

С приходом к власти В.Путина вектор построения взаимоотношений федерального центра с регионами изменил свое направление противоположную сторону и избирательную политику сменил унифицированный подход к территориям, как оптимальный вариант управления территориями, и в первую очередь направленный на уравнивание прав субъектов РФ. Как отметили 20% респондентов, при такой политике в наиболее не выгодное положение попадают национальные республики, которые обладают «особым» статусом – статусом государства, суверенитетом и имеют более широкие права и полномочия, чем иные субъекты РФ, поэтому федеральный центр, в первую очередь, будет «наступать» на такие «суверенные» субъекты в целях выравнивания правовых статусов регионов России и повышения эффективности управления в стране. Однако, если учесть современную политическую обстановку на Северном Кавказе, которую не назовешь стабильной, и где сосредоточено практически половина республик РФ, предпринимаемые федеральным центром меры, по оптимизации управления территориями весьма понятны. В целом на вопрос об особенностях современной политики федерального центра 100% респондентов прямо заявили, что сегодня идет централизация власти, как через перераспределения полномочий в пользу федерального центра, так и посредством создания единой исполнительной вертикали. Современная политика, как отметили эксперты, политика неравных партнеров, где мнения субъектов РФ, а тем более их интересы, не учитываются. Патернализм Москвы «на лицо». При этом причинами столь кардинальных реформ во взаимоотношениях между центром и регионами, по мнению 40% опрошенных, является изменение соотношения сил в Государственной Думе. Парламентское большинство, принадлежащее партии «Единая Россия», являющейся прокремлевской и, соответственно, ориентированной исключительно на Президента РФ и Правительство РФ, не позволяет пропускать какие-либо законодательные инициативы или поправки к законам, отличным от политической линии Кремля. Так 80% экспертов подчеркнули, что, например, в прошлом 2004г., Государственной Думой учтены только 3% инициатив, поступающих от субъектов РФ.

Конечно, интересы регионов, в большем случае, расходятся с позицией Правительства РФ, к тому же, как отмечают респонденты, федеральные чиновники всегда стремятся к оптимизации как затрат, так и управления. 20% экспертов подчеркнули, что причиной пересмотра политики по управлению территориями в сторону усиления влияния федерального центра на региональный политический процесс является потеря управляемости страной, а унифицированный подход к регионам позволяет привести все в порядок, заметив, что данный процесс является временным.

Некоторые респонденты отметили, что проявление унитаризма в нормах современных федеральных законов связано с несовершенством механизма участия регионов в федеральном законодательном процессе, установленного ФЗ №95. Действительно, оставляя за государственными органами субъектов РФ право вносить в Государственную Думу отзывы на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, ФЗ № 95 не упоминает об участии в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения уполномоченных представителей законодательных и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также и об участии в согласительной комиссии, комитетах, рабочих группах Государственной Думы, хотя эти положения были предусмотрены предыдущим ФЗ №119, снижая возможность участия субъектов РФ в федеральном политическом процессе. Законодательная практика свидетельствует, что установленный ФЗ №95 механизм учета мнений регионов не срабатывает. Так эксперты отметили, что норма, в результате которой федеральный законопроект может быть отклонен, если 1/3 субъектов выступит против него, не реальна, поскольку в силу различных причин и, прежде всего нехватки времени, очень трудно собрать такое количество отзывов. В этой связи, за установленный федеральным законодателем 30-дневный срок для направления субъектами РФ в Государственную Думу поправок к федеральным законам некоторые парламенты регионов просто не успевают рассмотреть тот или иной законопроект.

Кроме того, как подчеркнули 20% опрошенных, модернизация государственного управления в России связана со становлением рыночных отношений, которое в результате несоответствия рыночным принципам российского законодательства шло весьма медленно и сегодня федеральное руководство вынуждено в кратчайшие сроки проводить реформирование всех сфер общественных отношений, в первую очередь государственную, с целью стимулирования развития рыночной экономики в стране, что, конечно, отражается в нормах федеральных законов.

Итак, сегодня Россия переживает новый этап в развитии своей государственности, что, безусловно, связано с модернизацией отношений «центр-регион». Современная политика Федерации направлена на унификацию и оптимизацию управления территориями как в управленческом, так и в территориальном плане, при этом проводимые реформы носят унитаристский характер. Так проведенное разграничение полномочий между уровнями государственной власти фактически снижает экономическую самостоятельность субъектов РФ, а укрепление исполнительной вертикали позволяет федеральному центру контролировать региональный политический процесс. Вместе с тем, на фоне нестабильной политической ситуации на Северном Кавказе и слабого экономического развития страны, причины решительных мер, предпринимаемых сегодня Кремлем весьма понятны.

Однако совершенствование федеративных отношений в России и установление подлинной федерации должно быть основано на паритете интересов центра и регионов, при этом консолидация сил последних может оказать значительное влияние на дальнейшую судьбу российской государственности.

Примечания:

  1. Данилов И.С. Государственный Совет Российской Федерации в системе публичной власти // www.ivandanilov.ru

  2. Чертков А.Н. Правовые проблемы реализации законодательства об организации государственной власти субъектов Российской Федерации и о разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Правотворчество, практика применения, контроль за исполнением действующего законодательства. Информационно-методический сборник. Выпуск 5. Салехард.2005. С. 42.