microbik.ru
1


Блажевич И.Н.,

Старший преподаватель кафедры

трудового и предпринимательского права

Тюменской государственной академии

мировой экономики, управления и права
Собственность на недра.
Термин «право собственности» в правовых системах разных стран может иметь множество определений и различное содержание, заметно отличающихся от классического «права пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом». Например, А. М. Онорэ выделил одиннадцать правомочий собственника. Каждый из них необязательно должен входить в какой-либо конкретный вид права собственности, но обязательно должен присутствовать один из первых пяти, всего возможно до 1500 таких комбинаций, без учёта изменений внутри самих элементов.1 Такое изменение понятия «права собственности» несомненно, направлено в сторону его ограничения, в том числе и в публичных интересах2.

Указанные значения термина «собственность» отражают произошедшее в XX веке изменение отношения к собственности, согласно которому она утратила положение высшей ценности, а приоритет отдаётся интересам человека и общества в целом. Хотя в нашем законодательстве определение права собственности (право собственности - это право владения3, пользования и распоряжения вещью) в целом не меняется уже более 160 лет4 и не совпадает с указанными выше значениями этого термина5, последние особенно необходимы для анализа влияния публичного права на институт собственности, поскольку наглядно отражают последствия такого влияния.

Институт собственности привлекал и продолжает привлекать внимание многих исследователей. Это связано с тем, что отношения собственности оказывают определяющее влияние на многие процессы, происходящие в обществе, в том числе и связанные с властью. Более того, существование общества возможно только при наличии в нём собственности, которая занимает место в числе таких явлений, как политическая власть и право, во многом определяя их содержание.

Не последнее место среди объектов права собственности занимают природные ресурсы. Имущественные отношения по поводу этих объектов всегда требовали особого правового регулирования, и обычно собственник или иной их владелец имели меньший объём прав по их использованию, чем собственник иного имущества. Устанавливались и ограничения для круга лиц, могущих владеть этим имуществом. Например, во многих странах действовали ограничения на покупку земель иностранцами, лицами определённой национальности или вероисповедания6. В нашей стране длительное время отрицалось право собственности отдельных лиц на землю и иные природные ресурсы, не окончательно решён этот вопрос и сейчас. Непосредственные причины установления особых ограничений права собственности на природные ресурсы были различны в зависимости от страны, где они вводились, и исторической ситуации того времени, но это говорит только о том, что эти объекты имели значение для любой страны в любое время.

В литературе встречается несколько определений природных ресурсов. Так, например, М. М. Бринчук называет природным ресурсом «природный объект, используемый человеком для удовлетворения своих разнообразных потребностей»7. К природным объектам относят земли, недра, воды, атмосферный воздух, животный и растительный мир.8 Признаками природного объекта являются неотделимость от естественных условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил9. Природные объекты не обязательно имеют естественное происхождение, например к ним относятся искусственно созданные водоёмы, лесонасаждения и т.п. Сами по себе природные объекты природными ресурсами не являются, для этого необходимо их практическое использование человеком или возможность такого использования.

Для того чтобы признать природные ресурсы объектом права собственности необходимо его индивидуализировать. Так, например, в качестве объекта права собственности на землю будет выступать земельный участок. Под земельным участком понимается только поверхность земли, в него не включаются ни недра, ни воздушное пространство над этим участком. Если обратиться к истории регулирования собственнических отношений в России10, то впервые земля и недра были разделены при Петре I в 1719 году, когда за государственной казной было закреплено право на металлы и минералы на любом земельном участке, и вместе с тем, всякий мог заниматься поиском полезных ископаемых и строить заводы по их добыче и обработке даже на чужой земле11. Таким образом, земельный участок и находящиеся под ним ископаемые были признаны различными видами имущества.

Объектом права собственности на недра выступает участок недр в виде горного отвода - геометризированного блока недр (ст. 7. Закона РФ «О недрах»12), при этом обязательно в лицензию на пользование недрами включаются границы горного отвода путём указания координат угловых точек и характерных для данного участка разрезов. Аналогичные определения содержатся и в законе Тюменской области от 10 октября 1996 г. «О недрах»13 (п.7 ст. 2), и в ряде законов других субъектов РФ (Закон республики Карелия от 18 февраля 1993 г. «О недрах» (ст. 7); Закон Кировской области «О недрах Кировской области» от 27 августа 1996 г.14 (ст. 9); Закон Краснодарского края «О недропользовании на территории Краснодарского края» от 10 октября 1997 г.15 (ст.3) и др.).

Объектом водных отношений является водный объект. Водный кодекс РФ выделяет несколько десятков различных видов водных объектов, имеющих различный правовой режим.

Сложнее обстоит дело с объектами правоотношений, урегулированных Лесным кодексом от 20 января 1997 г.16 , как с объектами права собственности на природные ресурсы, поскольку лесной кодекс регулирует как отношения по поводу растительных объектов, так и по поводу земель ими занимаемых.

В качестве объекта права собственности на животный мир выступает объект животного мира - организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция (ст. 1 Федерального закона «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.)17.

Коль скоро природные ресурсы были особо значимы для общества, то они неизбежно попадали в сферу действия публично-правовых норм и это сформировало их двойственное положение в системе права18. С одной стороны, они по-прежнему оставались объектами гражданско-правовых отношений. С другой стороны, возникли специальные отрасли права, устанавливающие публично-правовое регулирование этих отношений. Такое положение природных ресурсов обуславливалось тем, что они являются естественной средой обитания человека, носят как правило невозобновляемый характер, поскольку не являются продуктами человеческого труда и кроме этого природные ресурсы (за исключением объектов животного мира) относятся к недвижимому имуществу.19

Существующая ныне система регулирования прав на углеводородное сырьё появилась в России относительно недавно по историческим меркам, с принятием в 1992 году закона «О недрах»20. До этого момента основными принципами недропользования были - его бесплатность и административно-командные методы управления использованием и охраной недр. Не существовало каких-либо обязанностей государства перед населением территорий, на которых осуществляется недропользование.

Сегодня изменяются принципы недропользования: провозглашается, что государственная политика преследует цели экономического стимулирования предприятий и создания эффективного механизма защиты окружающей среды. Но относительная новизна российских методов правового регулирования природных ресурсов порождает множество проблем и вопросов, когда дело доходит до их практического осуществления. При реформировании механизма использования природных ресурсов образцом для России послужила существующая длительное время в других странах лицензионно-договорная система регулирования добычи полезных ископаемых. Так, в США эта система существует более 100 лет, введённая Генеральным горным законом США 1872 г, законом 1920 г. «Об аренде земли для добычи полезных ископаемых».21 Сущность этой системы в том, что полезные ископаемые, находящиеся на государственных землях, передаются в собственность предприятиям, получившим лицензию. Лицензии на добычу полезных ископаемых выдаются путём проведения аукциона в форме письменных или устных торгов. При применении этого способа регулирования отношений по поводу прав на природные ресурсы достигается сочетание императивных методов (лицензирование) и диспозитивных методов (деятельность частных предприятий по добыче и использованию полезных ископаемых в рамках лицензии). Основу это системы составляет – исключительная публичная собственность на недра. Что делает актуальным вопрос об ограничении публичной собственности (строго говоря, он был актуален и ранее, но в рамках тоталитарного государства, свободное обсуждение его было ограничено и по большому счёту бессмысленно).

Главным критерием (общим принципом) при принятии тех или иных государственных решений по вопросам собственности является идея «общего блага». Именно общее благо выступает основанием и мерой ограничения права собственности. В большинстве стран это положение закреплено на конституционном уровне. Так, в, «Основном законе» ФРГ содержится положение о том, что пользование собственностью должно одновременно с принесением выгоды собственнику служить и общему благу, аналогичные по смыслу положения содержатся и в конституциях других стран.

Но при определении «общего блага» возникают определённые сложности, в частности существует опасность его сведения только к государственным интересам. Так, Ю. А. Тихомиров выделяет следующие условия обеспечения публичных интересов: незыблемость основ конституционного строя; охрана государственных границ, оборона страны, общественная безопасность; устойчивость власти и её институтов; легальное разграничение полномочий органов всех уровней; политическая самостоятельность и активность граждан; приоритет государственных (национальных) интересов в тех или иных сферах экономики, культуры. 22

Большинство из названных условий направлены на достижение приоритета интересов государства, то есть происходит отождествление общественных интересов с интересами государственной власти, хотя сам автор в названной работе указывал на разницу между общественными и государственными интересами.

В гражданском праве Японии устанавливаются, например, следующие цели ограничения свободной реализации права собственности: ограничения в целях общественного спокойствия, в том числе для соблюдения техники безопасности, экологии и т.п.; ограничения во имя учреждений общественного характера; принудительное изъятие в общественных интересах; ограничения в целях поддержания и развития определённой отрасли экономики; ограничения в целях сохранения определённых культурных ценностей.23

Действующая Конституция России прямо устанавливает только два условия для ограничения права собственности - это её изъятие для государственных нужд и компенсация для собственника имущественных потерь. Данная формулировка отражает тенденцию ставить государственные интересы выше частных или общественных. В этом случае происходит отождествление государственных и публичных интересов, конечно, это не означает прямого признания приоритета государства над обществом, поскольку государство указывается как выразитель общественных интересов.

Иногда «общее благо» рассматривается как критерий баланса между публичным и частным интересами, как оптимальное соотношение интересов экономически наиболее выгодное, создающее предпочтительное для общества состояние. В этом случае «общее благо» сводится к понятию «общего равновесия», которое означает эстетический и математический оптимум удовлетворённости сторон общественного отношения (то есть, проще говоря, каждая сторона получает наиболее удовлетворяющий её объём благ)24.

Некоторые авторы определяют публичный интерес прямо как то, в чём общество видит определённую ценность, которая удовлетворяет его материальные и духовные потребности.25 Развитием этой трактовки и является сведение публичного интереса или «общего блага» к основным конституционным ценностям. Данная позиция сочетает позицию различающую право и закон с нормативистской теорией права, поскольку считается, что конституция наиболее близка к «праву справедливости», оставаясь тем не менее законом. Такая компромиссная позиция, очевидно, является предпочтительной для общества, в котором право чаще всего отождествляется с законом, поскольку даёт наибольшие гарантии ограничения воли государства (сомнительно, чтобы нормы права справедливости могли реально повлиять на конкретные решения государства).

Необходимо признать, что основным механизмом публичного регулирования собственности является государство. Государство является официальным представителем общества в масштабе всей страны; только государство обладает возможностью законодательного регулирования и, наконец, государство обладает аппаратом принуждения, могущим защищать институт собственности. Это порождает проблему возможного злоупотребления им своим положением, ложной трактовки понятия «общего блага». Слияние государства и собственности в России создаёт проблему превращения её в страну с азиатским способом производства. Даже если до этого и не дойдёт, опасность негативного влияния государства на рыночные отношения сохраняется. Хотя государство наделяется механизмами воздействия на собственность именно в целях общего блага26, не исключена возможность использования этих инструментов во вред обществу, для решения задач какой-либо определённой политической группы, находящейся у власти. Поэтому необходим механизм ограничения воли государства во влиянии на отношения собственности. Такой механизм должен включать в себя как правовые, так и неправовые средства, к последним необходимо отнести прежде всего идеологические и нравственные. В общественном сознании должны господствовать антиэтатистские взгляды на данный вопрос, что, в нашем понимании, означает не отрицание государственных интересов, а отрицание превосходства государства над обществом при этом государство не должно противопоставляться обществу. Без изменения общественного сознания невозможен эффективный общественный контроль за политикой государства.

1 Лазар Я. Собственность в буржуазной правовой теории. М., 1985. С. 20.

2 Отечественная цивилистика не допускала и не допускает такого разделения правомочий собственника между несколькими лицами. См. напр. Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права// Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1995, № 8, С. 120.

3 Некоторые дореволюционные цивилисты заменяли в этом определении право владения вещью, на право взыскания её от чужих лиц. См. напр. Десницкий С.Е. Юридическое рассуждение о разных понятиях, какие имеют народы о собственности имения в различных состояниях общежительства // Русская философия собственности (XVII-XX вв.). СПб., 1993. С.20.

4 Щенникова Л.В. Категория «собственность» в российском гражданском законодательстве и русской цивилистике // Государство и право, 1995, №3, С. 98.

5 Эти три полномочия собственника иногда выделяют в группу «полномочия обособления», а иные полномочия (см. выше) обозначают как - «полномочия управления». См. Зинченко С.А., Лисневский Э.В. Собственность, политическая власть и право: генезис, соотношение //Государство и право, 1992, №3, С. 11.

6 Например, законом от 14 марта 1887 г. иностранцам было запрещено покупать землю в собственность в России. См., Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 79.

7 Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право, 1998, №9, С. 20.

8 Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право, 1998, № 12, с. 73-74.

9 Там же. С. 20.

10 Если обратиться к мировому опыту, то принцип «горной регалии» введён ещё в Древнем Египте, где право собственности на месторождения полезных ископаемых принадлежало фараону (Перчик А.И. Горное право. М., 2002. С. 111).

11 Шершеневич Г.Ф. Указ. раб. М., 1995. С. 174.

12 Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 16, ст. 834.

13 Тюменские известия. 12 ноября 1996.

14 Вятский край. 12 октября 1996.

15 Кубанские новости. 29 октября 1997.

16 Российская газета. 4 февраля 1997.

17 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

18 С одной стороны это имущество, с другой стороны особый объект природы. См. напр. Черноморец Р. В. Некоторые вопросы права землепользования сельскохозяйственного производственного кооператива // Актуальные проблемы юриспруденции: Сборник статей. Выпуск 3. Часть 2. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1999. С. 112; Шупыро В. К вопросу о разгосударствлении земли // Инвест курьер, 1998, №1, С. 17.

19 Данилова Н.В. Сервитуты как ограничение права собственности на природные ресурсы // Актуальные проблемы юриспруденции: Сборник статей. Выпуск 3. Часть 2. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1999. С. 117.

20 Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 16, ст. 834. Принято выделять два этапа в становлении этой системы с 1992 по 2003 гг и с 2003 г. по настоящее время. Третий этап (отказ от лицензионно-договорной системы, в пользу договорной) должен был наступить с принятием нового закона «О недрах», однако разработанный Минприроды проект закона вызвал столько противоречий и получил столь отрицательные отзывы, что процесс его принятия растянулся на несколько лет и, видимо, застопорился.

21 Быстров Г. Правовой механизм пользования недрами в условиях перехода России к рынку // Хозяйство и право. 1992. № 11. С. 6.

22 Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлёты//Государство и право.- 1996.- №1.- С. 4.

23 См.: Вагацума Сакаэ, Ариидзуми Тору. Гражданское право Японии. В 2-х томах. - М., 1983.


24 Жувенель де Бертран . Этика перераспределения. Тверь.- 1995.- С. 58-60.

25 Морозова Л. А. Государство и собственность (проблемы межотраслевого регулирования) // Государство и право,1996, №12, С. 23.


26 Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002. С. 69.