microbik.ru
1
Т.В. Цгоев

доцент кафедры теории государства и права

ВИУ
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА (ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
Нормы международного права. Субъекты правоотношений довольно часто сталкиваются с ними в жизни. Конституция РФ закрепила приоритет общепризнанных норм и принципов международного права. Это же закреплено и в законодательстве многих стран, в силу чего международные нормы твердо вошли в правовые системы и правовую жизнь этих государств. На сегодняшний день, нормы международного права закреплены в различных источниках (формах) права, принимаемых многочисленными субъектами международного права. Соответственно, процесс принятия данных источников также многогранен и разнообразен. Это в первую очередь обусловлено многообразием субъектов обладающих правом на принятие международных норм, что порождает как многообразие самих этих норм, различие в самих процедурах их принятия, так и разную юридическую силу, и сферу действия принимаемых нормативных установлений.

Особенность правотворчества в международном праве состоит в том, что в этом процессе участвуют сами его субъекты путем добровольного волеизъявления. Никто не устанавливает нормы поведения субъектов международного права вопреки их согласию.

Правообразование в международном праве в основном происходит через заключение международных договоров и через формирование обычаев.

Большое значение приобрели резолюции и решения международных организаций, в первую очередь ООН и ее специализированных учреждений. В этих актах нередко фиксируются уже сложившиеся обычно-правовые нормы, а также поощряются определенные действия субъектов международных отношений, что ведет к возникновению новых норм и обычаев1.

Международно-правовые нормы имеют аналогичный базис, с внутригосударственными нормами права являясь, в конечном варианте, его производным. Также, как и во внутригосударственном праве, в международном присутствуют такие формы права как нормативный договор, правовой обычай, нормативный правовой акт и юридический прецедент. Однако их значение, и соотношение в международном праве несколько иное, чем во внутригосударственном праве. Безусловно, в международном праве как форма права, на современном этапе доминируют договор и обычай, тогда как во внутригосударственном праве прецедент и нормативный акт. Это обусловлено изначально договорной сущностью международных отношений и отсутствием «субъекта-императива», такого как государство для внутригосударственного права. Таким образом, «первичное» международное право это право договоров и обычаев, и уже на «вторичном» этапе появляются нормативные правовые акты и юридические прецеденты в виде актов международных организаций и решений международных судебных органов.

Согласно ст. 38 Статута Международного суда «Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании норм международного права, применяет:

  1. международные конвенции, как общие, так и специальные, определенно признанные спорящими государствами;

  2. международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

  3. общие принципы права, признанные цивилизованными нациями;

  4. судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм».

Международные конвенции имеют договорную основу, как и общие принципы права, признанные цивилизованными нациями, которые закреплены в Уставе ООН. Под международным обычаем согласно ст.38 Статута Международного суда понимается доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы. Выше были также отмечены в качестве самостоятельного источника международного права акты ООН, ее структурных подразделений и иных международных организаций. Таким образом, можно подчеркнуть, что в международном праве существуют те же основные источники (формы) права, что и во внутригосударственном. Это правовой обычай, нормативный договор, нормативный правовой акт (в виде решений и резолюций международных организаций), а также судебный прецедент и доктрина в качестве вспомогательных источников права. Так каков же процесс правотворчества на международном уровне применительно к каждой из этих форм права.

СУДЕБНЫЙ ПРЕЦЕДЕНТ И ДОКТРИНА. К судебным решениям, которые являются вспомогательным средством, относятся решения Международного суда ООН (в основном) и иных международных судебных и арбитражных органов. Государства нередко, передавая спор в международные судебные органы, просят их установить наличие обычной нормы для разрешения спора, что и делает суд. В результате решение по делу может быть вынесено на основании обычной нормы, определенной с помощью судебного решения и со ссылкой на него. Международный суд ООО не ограничивается констатацией существования обычной нормы а, как правило, формулирует и конкретизирует ее. Доктринальные источники же в виде трудов известных специалистов в области международного права, в прошлом играли роль источников международного права. В настоящее время их значение падает, но вместе с тем их нельзя полностью исключать. Они в некоторых случаях выступают как средство толкования норм права и международно-правовых позиций государств. Доктрина также служит вспомогательным средством для определения обычной нормы в международном праве. Процесс становления прецедента соответствует стадиям судебного разбирательства в конкретных международных судебных и арбитражных органах.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПРАВОВОЙ ОБЫЧАЙ. Современное международное права характеризуется ростом числа универсальных договоров, которые играют весомую роль в процессе формирования и закрепления норм общего международного права… Однако это не означает, что договор заменил обычай: международно-правовой обычай продолжает регулировать значительный объем межгосударственных отношений. Особенно он необходим тогда, когда требуется единое правовое регулирование международных отношений для всех2.

Международно-правовой обычай применяется и как средство для расширительного толкования договорных норм. Об этом прямо говориться в ст. 38 Венской конвенции о праве международных договоров. А. Н. Талалаев так комментирует эту статью: «Важно то, что договоры по кодификации и прогрессивному развитию международного права имеют цель охватить все государства. Такие договоры, даже в тех случаях, когда не все государства участвуют в них, могут быть частью общего международного права, если государства, не участвующие в них, обычным путем признали их нормы в качестве общеобязательных международно-правовых норм»3. В привычном понимании правового обычая, он представляет собой правило поведения образованное в результате повторяющихся однородных действий участников правоотношений и признанное в качестве правовой нормы. Однако в последние полвека международно-правовой обычай приобрел новые качественные черты благодаря кодификации и прогрессивному развитию международного права и благодаря резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН. У правового обычая стал отпадать признак длительности и повторяемости. Уже известны случаи, когда международно-правовой обычай возникал за небольшой промежуток времени (запуск первого советского искусственного спутника земли породил возникновение обычной нормы о нераспространении государственного суверенитета на космическое пространство). Данное обстоятельство помогает правовому обычаю проявляться в новых ипостасях и дает ему «второе дыхание». Процесс «создания» или точнее установления обычных норм становится более формализованным и с помощью судебных решений уточняющих и конкретизирующих обычно-правовые нормы.

Процесс образования обычно-правовых норм состоит, как правило, из трех этапов: а) подтверждение осуществления определенных актов – прецедентов поведения субъектов; б) убеждение в необходимости признания осуществления этих актов обязательными правилами поведения; в) утверждение признания осуществления этих актов обязательными правилами поведения с помощью судебного прецедента (в случае возникновения спора).

Такими актами могут быть акты, составляющие весь круг актов внешнеполитических ведомств, решения и практика исполнительных органов, постановления международных и национальных судов, межгосударственные соглашения и т.п.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ДОГОВОР. Договорный процесс создания международно-правовых норм представляется по всем канонам юридической логики оптимальным по факту существования формализованного письменного акта, применение которого может быть обеспечено через Международный суд4.

Процесс заключения международных договоров может быть подразделен на стадии. К ним относятся составление и принятие текста договора, установление аутентичности текстов договора и выражение согласия на обязательность договора5.

Процесс принятия международного договора как основного источника международного права весьма формализован и протекает в многочисленных стадиях, которые служат дополнительной гарантией его нормативности для сторон. Однако в общих чертах процесс принятия международного договора протекает в таких же стадиях, как и процесс принятия внутригосударственных нормативных договоров.

В процессе договорного правотворчества можно выделить следующие стадии:

1) инициативу и предложение заключить договор;

2) рассмотрение предложения другой стороной договора;

3) принятие текста договора и установление его аутентичности (подлинности, достоверности);

4) заключение договора (выражение согласия на обязательность договора);

5) регистрация и опубликование договора;

6) вступление договора в законную силу (введение в действие).

Дополнительно, как особенности международного договорного процесса, можно выделить такие стадии (уже входящие в перечисленные выше) как: констатация факта представительской правоспособности осуществить процедуру заключения договора, принятие договорного текста, определение параметров аутентичности договорного текста, подтверждение факта свободного волеизъявления сторон договора на согласие его обязательности, формулирование оговорок как фактор обеспечения его универсальности, подписание, ратификация и т д.

Как правило, заключению договора предшествует договорная инициатива, то есть предложение одной стороны заключить договор с одновременным предложением проекта договора.

Договоры заключают специально уполномоченные на то лица, полномочия которых, как правило, закрепляются в специальном документе (Полномочиях) в соответствии с внутренним законодательством государств или правилами международной организации, являющихся стороной в этом договоре.

Например, в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» 15 июля 1995 года N 101-ФЗ предусматривается, что в предусмотренных законом случаях без специальных полномочий ведут переговоры и подписывают международные договоры РФ: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министр иностранных дел, федеральный министр, руководитель иного федерального органа6.

Подготовка и принятие текста договора происходит тремя способами: проведением переговоров, на международных конференциях и в международных организациях. Согласно п.1 ст.9 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, «текст договора принимается по согласию всех государств, участвующих в его составлении…».

В международных организациях тексты договоров принимаются согласно правилам этих организаций.

Практика выработала новую форму принятия текста договора на международных конференциях и в международных организациях – консенсус, т.е. принятие текста договора без голосования, согласованием позиций сторон и при отсутствии официальных возражений сторон.

Установление аутентичности (подлинность и достоверности) текста договора осуществляется либо парафированием (постраничное проставление инициалов представителей сторон), либо подписанием ad referendum (условное подписание, нуждающееся в последующем подтверждении).

Выражение согласие на обязательность договора является отдельной стадией международного договорного правотворческого процесса. После нее договор приобретает признаки нормативности.

Статьи 11 Венских конвенций 1969 и 1986 годов установили следующие способы выражения согласия на обязательность договора: подписание договора, обмен документами, образующими договор, ратификация, принятие договора, его утверждение, присоединение к нему либо иные способы по договоренности сторон.

Ратификация предполагает утверждение договора внутренними органами государства (как правило, парламентом или главой государства) и обмен ратификационными грамотами или их сдачу депозитарию.

Регистрацией международных договоров до Второй мировой войны занимался Секретариат Лиги Наций. С образованием ООН все ее члены, обязаны регистрировать свои договоры в Секретариате ООН, иначе они не вправе ссылаться на договор ни в одном из органов ООН. Секретариат ООН при первой же возможности публикует договоры в специальных сборниках, что является профилактикой существования тайной дипломатии.

Необходимо отметить, что вступившие в силу для РФ международные договоры, решения о согласие на обязательность которых для РФ приняты в форме федерального закона, а также вступившие в силу для РФ иные международные договоры (за исключением межведомственных) подлежат официальному опубликованию по представлению МИДа РФ7.

Эти договоры подлежат опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» а также в «Бюллетене международных договоров».

Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов8.

Вступление договора в силу является последней стадией международного договорного правотворческого процесса.

Договоры вступают в силу в сроки указанные в самом договоре.

Договоры, не подлежащие ратификации или утверждению, вступают в силу: 1) с момента подписания; 2) по истечении определенного срока после подписания; 3) с указанной в договоре даты.

Порядок вступления в силу договоров, подлежащих ратификации, обусловлен их характером.

Двухсторонние договоры вступают в силу: 1) в день обмена ратификационными грамотами; 2) по истечении установленного срока (часто – тридцати дней) со дня обмена грамотами.

Многосторонние договоры вступают в силу: 1) в день сдачи на хранение депозитарию определенной по счету ратификационной грамоты; 2) по истечении установленного срока после сдачи на хранение определенной по счету грамоты; 3) в день сдачи на хранение определенного количества грамот с указанием конкретных государств, чьи грамоты обязательно должны быть сданы9.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ. Под понятие нормативных правовых актов в международном праве можно отнести некоторые акты международных организаций. Процесс правотворчества в международных организациях весьма разнообразен и многолик, и зависит всецело от внутренних правил организаций.

Международная организация обычно не вправе становиться правотворческим органом. Однако государства-участники могут использовать организацию для нормотворческой деятельности. Например, государства-члены ООН обязаны соблюдать резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (далее ГА ООН) и Совета Безопасности ООН. Однако, как правило, вслед за резолюцией заключается договор в виде приложения к ней, и именно договор, а не резолюция получает силу источника права. Но на практике это случается не всегда. Резолюция ГА ООН 1514 (XV) от 14 декабря 1960 года «Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам» является именно источником новых норм права. Есть и иные примеры.

Также в рамках ООН и других международных организаций действуют принимаемые их органами акты, являющиеся внутренними нормами организации и обязательные для исполнения всеми ее участниками (например, предписания резолюций ГА ООН о взносах государств-членов в бюджет ООН).

Процесс принятия нормативных актов международных организаций начинается с проявления правотворческой инициативы, субъектами которой могут быть государства-члены, структурные подразделения организации, и ее должностные лица. Как правило, инициатива проявляется в форме постановки проблемы, реже – в форме готового проекта правового акта. Далее следует внесение предложения на повестку дня органа, где он обсуждается или передается на рассмотрение специально предусмотренным структурным подразделениям организации. Этап принятия решения по акту проходит либо в форме голосования (принятие большинством или квалифицированным большинством голосов), либо достижением консенсуса при отсутствии официальных возражений. Таков порядок приятия актов в ГА ООН и Совете Безопасности ООН.

Нормотворческий процесс в ЕС представлен тремя институтами: Совет, Комиссия, Европейский парламент (ЕП).

Таким образом, зависимости от предмета, нормативные акты в рамках Договора, учреждающего Европейское сообщество, могут быть приняты тремя органами в соответствии с определенной процедурой, закрепленной в учредительных договорах: Европейским парламентом, действующим совместно с Советом, Советом, действующим самостоятельно, и Комиссией, которой Совет во многих случаях делегирует полномочия. Во многих специальных сферах в правотворчество вовлекаются Суд аудиторов, Экономический и Социальный комитеты, Комитет регионов, Европейский Центральный банк (ЕЦБ), европейский Инвестиционный банк (ЕИБ)10.

При этом Комиссия не обладает прямыми правотворческими полномочиями, вместе с тем обладает в отличие от Совета и ЕП правом инициативы. Однако ЕП большинством голосов своих членов может просить Комиссию внести инициативу принятия нормативного правового акта Сообщества, который служит осуществлению учредительного договора. Сегодня право ЕС и в том числе и правотворческий процесс стоят на пороге существенных изменений связанных с процессом принятия единого Конституционного договора Союза. В целом же правотворческий процесс в ЕС весьма сложен, и переменчив, что может служить темой для отдельного исследования. «Но в действительности это право хорошо организованно, систематизировано и внутренне согласованно. Трудности его восприятия порой объясняются только одним обстоятельством – своеобразием самого права, природа которого не позволяет проводить прямых аналогий ни с международным, ни с внутригосударственным правом»11.

Подводя итоги можно отметить, что международное правотворчество имеет общую природу с внутригосударственным правотворчеством. Правотворческий процесс протекает в тех же стадиях и имеет своим результатом те же формы принятия норм права (нормативный правовой акт, юридический прецедент, правовой обычай и нормативный договор) что и внутригосударственное право. Вместе с тем международное правотворчество характеризуется особенностями стадий правотворческого процесса иным значением конкретных форм права. Основными источниками здесь являются нормативный договор и правовой обычай, тогда как во внутригосударственном праве преимущественное значение имеют нормативный правовой акт и юридический прецедент.

1 Международное право /Под ред. Ю.М. Колосова и В. И. Кузнецова. М.: Международные отношения, 1996. С. 14.

2 Киракосян Е.Г. Международно-правовой обычай и общее международное право // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2006. №3. С.83.

3 Международное право / Под ред. Л.Н. Шестакова. М., 2005. С.66.

4 Каламкарян Р. А., Мигачев Ю. И. Международное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во Эксмо, 2005. С.123.

5 Международное право /Под ред. Ю.М. Колосова и В. И. Кузнецова. М.: Международные отношения, 1996. С. 126.

6 «Российская газета», N 140, 21.07.1995.

7 Ст. 30. Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // «Российская газета», N 140, 21.07.1995.

8 Джамалдинов С.А., Иваненко В.С. Вопросы официального опубликования международных договоров в России // «Правоведение» №1, 2004. С.119.

9 Международное право. Учебник для вузов. Отв. Редакторы – проф. Г.В. Игнатенко и проф. О.И. Тиунов. – М.,1999. С.277.

10 Клочкова Ю.А. Межинституциональное взаимодействие в правотворчестве Европейского Союза. // Юрист-Правоведъ, 2006, №1, С. 82.

11 Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества: право и институты (динамика развития). М., 1992. С. 163-164.